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城市用地混合功能开发应用探讨
【摘要】城市混合功能开发对引导城市土地与空间集约利用、激发社会活力起着非常重要的作用，是促进城市健康发展的有效途径。本文主要从混合功能的主张与表现出发，剖析目前形势下制约用地混合功能开发的各种因素，并总结国内外土地用途控制的典型做法，对我国用地分类标准、土地兼容性控制、编制方式以及规划管理方面作了较为深入的思考，提出倡导城市混合功能开发的策略。
【关键词】 混合功能 兼容性 管理
引言
随着我国市场经济的加速发展,大规模的开发建设成为了各个城市的一道“风景”，这种建设对经济和社会的发展起到了一定的促进作用，但是高速度、大尺度的开发必然导致低质化的设计与建造，城市的正常的生长规律被打破，城市功能单一化的倾向日趋明显,城市活力丧失，城市新区在迅速崛起后又蜕化的现象屡见不鲜。居住、办公、商业、文化等等功能被逐一分裂，科技园区、体育中心、文化中心、大剧院如雨后春笋出现，创造了多少“干净整洁”的死寂边缘，小尺度的城市肌理和脉络被割裂，丰富连续的城市空间和城市生活被单
一、封闭、排他的功能取代，形式上的气派代替了多样性的生活，充满活力的街道生活正在被抛弃,隔阂与冷漠正在城市中滋生。我们已经或正在用巨大的社会、经济和文化代价，在乐此不疲地为了片刻的短暂欢愉，挥霍着城市肌体的生命。
简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》中指出多样性是城市的天性。尔后《马丘比丘宪章》提出: “ 在今天不应当把城市当作一系列的组成部分拼在一起考虑而必须努力去创造一个综合的、多功能的环境”。经过百余年的现代城市建设实践，城市土地混合使用的意识逐渐觉醒，早期机械化的功能分区原则已经不适应城市的发展，人们开始重新思考传统聚落空间的结构及演变规律，时下以混合功能开发为导向的城市规划与建设思想正是对城市发展动因的理性回归。
1.混合功能的主张与表现
1.1 混合功能的主张
“混合功能（Mixed-Use）”指某种兼容性土地和空间的混合状态。“混合功能开发”(Mixed-Use Development)指为了满足群体及个人的多样活动和多元需求，通过有目的的对空间和物质进行改造，从而导致兼容性土地和空间用途的混合状态的过程，是以功能混合为目标的建筑，土地的综合开发。混合功能作为一种状态, 是城市本性的需要，混合的功能之间不仅仅是相互不同的功能，而是存在着直接或间接的内在联系、呈现出相互关联性和有序性的不同功能。
城市的本质是聚集, 其形成与发展的根本动力是满足聚居人群的各种需求。根据道萨迪亚斯的研究, 人会选择最省力、最省时间、最省花费的方式来满足自己的需要，人们希望所需的功能都集中在一个空间。混合功能主要从人的角度出发考虑，提出以下主张： 小尺度开发：小尺度开发建设是城市功能混合的基础,也是创造城市丰富性和多样性的重要途径。小尺度的街区更加容易提供步行的空间，满足人对于景观和可达性的需要。
城市改造：对现有建筑改造采取渐进维护更新方式而不是全面拆除后新建，渐进式的改造有利于保持城市功能的多样性与城市生活的丰富性，也是实现城市功能混合的一种途径。
混合社区：缩短路径，减少交通量，建设混合型社区，使一个人的多种必要活动（如工作、家庭、休闲购物等）之间的距离控制在步行距离之内。
交通方式：步行、自行车是最理想的城市中的交通方式，无污染,不消耗不可再生资源。倡导绿色交通，是减少城市环境污染和能源消耗的有效途径。
共同参与：混合功能的实现需要整个社会在经济、政治、文化力量等方面的支持，混合功能的建设需要政府、开发商、设计师以及广大市民的共同参与。
市场调节：城市功能的混合程度要保持一个动态的平衡，而保持平衡的重要力量就是市场调节，城市管理者应该建立与混合功能相关的市场机制，完善相关的法律法规，充分发挥市场在调节城市功能中的作用。
1.2 混合功能的表现
目前对混合功能的分类研究有很多，但是并未形成统一清晰的体系，各个研究关注的角度不同，其概括的表现形式也就不同。主要来说，混合功能按规模尺度和混合方式分别有不同的表现形式。
从规模尺度方面分析混合功能主要表现为城市总体的混合、城市片区的混合、城市街区的混合和城市建筑的混合。城市总体层面的混合指城市功能的空间组织以及比例的配置，以主导功能分区为基础搭建各个片区的交通、设施、文化等联系纽带，形成多元混合发展的城市。城市片区的混合指以某种功能为主、其他各种相关功能交织的功能混合区，其要求保证城市片区日常功能的完整性，使各项设施配套建设、综合发展，从而为片区内市民提供一个完备的、协调的、能满足各种生活需要的城市环境。城市街区的混合是指多种功能在街区内形成精细的混合，创造丰富的景观形态和多样化的生活体验，达到促进步行交通、提高城市活力的目的。城市建筑的混合包含单体建筑中各项功能的混合和群体建筑间各项功能的混合，体现为建筑综合体、SOHO、LOFT等，信息产业的高速发展正在改变人们的习惯，多功能建筑的兴起是顺应社会发展的要求。因此，在不同尺度上推行功能混合以形成“大分区、小混合”的城市开发策略是促进城市健康发展的重要途径。
从混合方式的角度看，混合功能可以归纳为竖向混合、水平混合、综合竖向与水平的混合、时间维度的混合四种类型。美国规划协会曾就此提出分为建筑层面的竖向混合功能、地块层面的水平混合功能，以及在步行尺度内综合竖向与水平的混合功能。后来又有学者研究从竖向维度、水平维度拓展到共享维度和时间维度，因为在不同时间段内同一地点可表现出不同种类的功能，各功能在不同时段上共享同一空间，或是街区或片区由于在不同时段上起主导作用的基本功能不同而表现出迥异的特征，而且从长远看，建筑或街区的原有功能会在一段时期后有所变更，从而有助于形成更大范围内的混合功能状态，所以，他们提出的共享维度也可归纳到时间维度内。以居家办公(SOHO)为例，本质上就是居住空间与工作空间在不同时段上的混合。把混合功能的表现从尺度与方式综合分析得到，混合功能发展在较大的规模(城市和片区)上，以水平和综合式的功能混合为主；在较小的规模(建筑单体)上，以竖向和时间维度的功能混合为主；在街区规模上，四种混合方式都可以实现，因此作为构成城市的基本单元，街区是混合功能发展的核心尺度。
2.制约用地混合功能开发的因素
2.1 城市用地分类标准
2012年以前, 在《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ137-90)》(以下简称90国标)的引导下，用地分类按照用地使用情况的功能性进行刚性判定，即一个用地代码对应一种土地用途，对于混合功能用地的分类难以界定，这就导致了用地功能的单一，在城市发展转型与市场经济不确定性的宏观环境下，多种新型、混合的城市功能或产业功能很难用一二种用地性质准确表达，导致了规划编制的表达混乱和法定图则的频繁修改。随着《城市用地分类与规划建设用地标准(GB50137-2011)》(以下简称新国标)的实施，对于城市用地的混合功能开发做出了相应的引导，但是它没采取设立混合用地分类的思路, 而是以赋予用地性质兼容性的方式来体现。即对于用地性质的确定, 以其地面使用的主导设施性质作为归类依据, 同时明确可兼容地类和比例，表现为控规编制中的“土地使用兼容性一览表”。土地使用兼容性既指不同土地使用性质在同一土地中共处的可能性，反映不同土地使用性质之间亲和与矛盾的程度；又指同一土地使用性质的多种选择与置换的可能性，反映该用地周边环境对于该地块使用性质的约束关系。从本质上讲,土地使用兼容性是既定的规划环境对个性用地的使用状况容纳与否的选择，用地性质只是一种表现方式。可见，土地使用兼容性只是在一定程度上反映了土地混合功能开发的可能性，仅仅显示出地块中可以存在的功能，而并未涉及必须有什么功能，以及对于功能的指标规定，兼容性是一种被动的约束，而不是主动的引导。
2.2 规划编制滞后市场需求
市场经济体制下，土地用途具有极强的不可预见性，以编制控制性详细规划作为城市建设管理的直接依据越来越受到市场的冲击，终极式的蓝图明显缺乏弹性，由于空间尺度和规划重点的不同，上下层次规划在用地功能上的衔接往往存在逻辑上的断层，同时在没有相对明确的市场开发意向下，在3-5平方公里的空间尺度下，城市规划师只能“拍脑袋”规定具体每一块土地的用地性质，因此土地用途的日常变更无法避免，这不仅对规划成果配套的政策和管理的权威性构成威胁，也不利于城市建设工作的开展。
在缺乏普适性原则的指导下，各地在控规编制中往往会根据实践经验设定土地的兼容性控制内容，但是各类功能的配比关系既没有规范也缺乏法律地位，配比关系只是过程核算而并不作为文本或图则的控制要素表达，因此，由开发者自由裁定混合比例的土地开发策略无疑给管理带来风险，市场的单纯逐利性往往会将高效益用地比例放大至极致从而抹杀混合效用，或者在用地配置合理却因混合比例不当而带来负面效应。如一类和二类住宅组团用地混合，在容积率定的情况下，低层和高层住宅混合布局也许比单一多层住宅的产出效益更大，但事实证明高层和低层混合不但景观效果不佳，而且对社区内部环境的共享，空间感的营造以及交通组织均不利。因此，现行控规编制体系对市场的适应性和指导性仍然不足。2.3 相关制度和管理不完善
根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》):我国土地所有权为国家和集体所有,，土地出让是使用权的出让且有一定时间限制，对于不同性质用地其出让使用权的年限不同，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：(一)居住用地七十年；(二)工业用地五十年；(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；(四)商业、旅游、娱乐用地四十年；(五)综合或者其他用地五十年。而新国标中对于用地的兼容性控制，会使一块用地存在多个出让年限，形成用地管理上的矛盾，产权年限的不同制约着土地混合功能的发展。
另外，土地的价格根据土地用途的不同相差较大，新的用地概念在用地分类体系中缺乏规范的界定，对规划亦缺乏过程式控制管理，容易导致混合用途开发出现偏差及诱发部分利益个体的投机行为，造成城市建设的效率降低、城市建设的混乱及城市利益的损失。比如开发商往往在廉价获得某种价格较低的用途的土地后，转而将其用于房地产开发等需要以较高价格才能获准的用途中，这样做在土地审批和建设上也许并不存在违规，规划管理部门对此也没有充分的法规依据去加以制止，从而导致了编制的规划形同虚设，土地在开发时偏离规划目标的现象时有发生。
3.混合功能的相关经验
3.1 美国区划与混合功能
美国的区划法是控制土地使用的地方法规和进行规划管理的技术手段。如纽约的城市区划法案由区划文本和126个区划图则组成，它把纽约市的土地划分为三种基本类别：居住用地、商业用地和工业用地，每类用地均采用功能组的形式对土地用途实行弹性控制。功能组是指具有类似功能特性或影响，通常可以彼此间相互兼容的功能组合。例如，居住用地由功能组l、2、3、4构成，其中，功能组3是与教育和服务设施有关的土地利用类型，对其内的社区设施只有如下三个原则性的规定：“(1)位于住区的适当位置，满足教育的需求或为居民提供其他必要的服务；(2)在居住区环境中能够有效地发挥作用，而不会受到临近的工业和主要服务设施的影响；(3)不能对居住区产生不良影响。”可见其内容是十分宽泛的，具有很大的弹性。此外，商业地块允许居住功能及社区设施的建设；工业用地中允许零售和服务用途组、区域商业中心／娱乐设施组等功能组。这种规定的灵活性和广泛性给城市建设开发提供了很大的可能性，也有利于形成功能混合的开发形态，从而给市场足够大的发挥作用的空间。
3.2 香港的法定图则
香港的规划制度包括全港发展策略、次区域发展策略以及地区图则三个层面。其中，地区图则是对城市空间资源的直接配置。地区图则分为法定图则及政府内部图则两大类。法定图则包括分区计划大纲图和发展审批地区图；政府内部图则是非法定的，包括发展大纲图和详细蓝图。分区计划大纲图附有注释，列出分区内通常准许的用途，以及其他须取得规划委员会许可方可实行的用途。通常情况下，因意图采用第二栏用途而进行的申请会得到迅速的处理，准许在附加或不附加条件的情况下进行，以保证城市最大的效率。香港的城市用地分类十分简练，只划分广义用途的大类，某一类型的用地表示的是主要用途及与其相容的功能，以此来完善主要用途的配套设施、提高投资建设的灵活性及积极性。以政府／团体社区用地(G／IC)为例，该用地类别包括政府办公和公用设施的用地。在法定分区计划大纲图中，对于该类用地都只标示为G／IC类，在发展大纲图及详细蓝图层面方将其进一步的细分。若该类地块用地性质需要转换，只要所转换性质依然隶属G／IC类别，则无需修改法定图则，只需要修改政府内部使用的发展大纲图及详细蓝图，而这只需要通过简单的行政手续，大大地提高了规划的应变能力及土地的开发效率。
4.倡导混合功能开发的策略
4.1 明确混合原则，拓宽兼容范围，量化控制标准
倡导混合功能开发，需在现行城市用地分类标准的基础上明确用地混合的基本原则，进一步拓宽用地兼容范围，科学量化用地混合的控制比例和建立易于规划管理的核算标准。
在拓宽用地兼容范围之前，先要明确用地混合的基本原则，合理设置用地的兼容性，保证用地混合开发的科学性。首先，相互之间没有不利影响或影响较低。不利影响往往是功能运行中的短板，对业主的选择而言是致命的负面因素，不利影响包括噪音、光线、废气等环境影响和心理上的、社会习俗意义上的不协调等（如宗教活动场所、殡葬设施等与住宅及其公共设施混合）。其次，环境要求相似，即同一地块内的各功能可以几乎对等地享用地块所具有的有利条件，承担不利条件。如商业设施与娱乐康体设施混合，这种对区位条件、开发强度、市场需求等方面要求均相近的用地，具有选址一致的可行性，适用混合配置。再次，功能用途互利，各种功能之间具有正面的相互作用，混合配置可以为各方带来更大利益。如大多数经营性公共设施，不仅环境需求相似，且可产生客流共享和吸引力放大等效应，这类有附加效益的混合用地需要提倡。另外，针对那些独立设置不集约的设施用地也建议互相混合，提高土地利用效率。
拓宽用地兼容范围可从两个方面考虑：一方面是多种用地性质的兼容，先对规划用地进行可兼容性判断，区分应该刚性保障的不可兼容用地（如城市“五线”控制内的用地、中小学用地等）和可以兼容开发的用地，并在对不同用地性质的兼容程度上予以界定, 可划分为“部分兼容”、“完全兼容”和“禁止兼容”等；另一方面是拓宽单一用地性质的适建范围，用地性质的适建范围是土地利用规划和建设规划管理之间的桥梁，是建立土地混合使用规则的基础工具，现行用地性质的定义和适建范围过于狭窄，如工业用地被限定为“工矿企业的生产车间、库房及其附属设施的用地”，已不符合近年工业向高新技术产业、高端制造业以及研发、总部经济等产业升级转型的总体趋势，也与工业企业要求增加配套设施的合理诉求不相适应，各个层次应对用地性质的适建范围做出适应发展的调整。
对用地混合的指导和控制，关键是对混合比例的量化控制。量化计算一般不适合以土地为对象，由于混合用地的本质是在土地上用途的混合，用地本身不足以表达混合的概念，因此，以建筑面积比例作为量化用地混合的控制标准更为可行。对于具体比例的确定，应从地块本身的性质、可兼容的程度、区位和交通等外部环境条件综合考虑，科学确定适合城市发展的指标。
4.2 重点突出、导向明确地混合配置 倡导混合功能开发并非无差别地鼓励任何地区均以混合为最优配置，城市功能的混合配置应重点突出、导向明确。对于那些用地或资源有限、对人气集聚和活跃氛围较敏感，以及交通压力较大的地区（如历史风貌地区）应做为功能混合配置的重点区域。如重要滨水区，不仅用地和建筑空间相对有限，而且风貌遗存、滨水岸线等都是珍贵的公共资源，提倡混合使用以便地区资源更高程度地开放共享，提高资源利用效率。又如公共活动中心区、客运交通枢纽地区，一方面具有敏感的地价分布，另一方面又有提升活力的需求，大量配置混合用地对强化节点功能，放大土地价值有益。当然，实际上也存在一些对混合用地的需求不那么紧迫的地区，有些甚至需要降低混合度以维护空间秩序。
根据城市建设的发展方向和公众的需求，对一些新型的混合功能采用“有条件可混合”的引导方式，在现状判断和消除不利条件的前提下，尝试进行混合配置。如岗位密集的公共活动中心区混合布局公寓或宿舍，可以有效减少通勤交通，与商务功能垂直混合还有助于预防夜间空城现象；越来越多的独立研发部门、研发类企业正追求与市场群体的空间联系，工业与研发用地混合布局，能构成积极紧密的产业链，塑造具有优美环境的楼宇型工业和花园式研发组团；结合公共交通枢纽的高可达性区位和有限的地上规模，混合布局商业、文体设施及商务设施等，提高稀缺区位的利用效率，形成节点效应。
4.3 优化编制技术，完善相关政策
参考香港法定图则编制经验，创新编制方式与技术，分不同区域如战略控制地区、一般发展地区和城市更新地区，探讨不同深度、内容、要求的编制方法。如战略发展地区，一般是近期发展意图不明确、发展方向多样，探讨试行规划发展单元的编制方式，重点控制禁止建设的要素与功能，不具体细分地块和用途。在面对城市更新时，采用城市更新单元的形式，不对具体地块的用途和密度做具体规定，控制更新单元的总建设规模和居住建设规模，并规定总规模和居住建筑规模未突破的情形不属于法定图则修订，以赋予法定图则更大的规划弹性。
梳理规划编制、规划管理以及土地出让管理等过程中对于建设用途控制的工作规则，完善建设用地规划许可的管理规则，创新土地混合使用的地价政策与产权登记政策，有机衔接规划编制与规划管理、规划管理与土地出让管理之间的关系，协调城市规划政策与土地管理政策的一致性。
5.结语
城市用地混合功能开发是城市发展和土地集约高效利用的必然要求，是对城市活力与多样性追求的理性回归，是促进城市可持续发展的有效途径。现阶段我国对于城市混合功能的研究还处于起步阶段，一些大城市做了积极的探索和尝试，起到了很好的引领示范作用，但是用地混合没有固定的模式，不同区域条件、不同发展阶段就会有不同的混合形式，只有准确把握城市发展的规律，有针对性对用地混合功能开发的规划体系和管理体系进行大胆创新，才能为推动城市建设、保障公共利益与促进社会和谐做出积极贡献。
参考文献
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