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依法监察面临的问题与对策
市监察局
依法监察是监察机关履职的基本要求，是正确、有效发挥职能的重要保障。但在具体工作实践中，由于文化观念、工作机制、法制建设、监察人员素质等原因，依法监察面临很多困难和问题，一定程度上制约了行政监察作用发挥，弱化了监察机关权威。深入研究当前依法监察面临的问题，找准工作目标和定位，是当前行政监察工作必须认真思考的现实课题。
一、依法监察面临的主要矛盾
（一）社会转型期“人治”与“法治”交织的矛盾。
很多人把合署办公体制下行政监察职能弱化的原因归结于体制本身，但在笔者看来，其根源在于当前社会转型期“人治”与“法治”交织的现实矛盾。依法治国作为党和国家的执政理念，其最终实现不仅依赖经济的发展，更依赖于社会文化、思想观念的转变，以及法制本身的健全和完善，这注定是一个漫长的渐进过程。因此，当前推动工作的关键还在领导，“一把手”政治成为一种政治生态。此外，相较“法治”的程序复杂、艰难，“人治”便捷、高效的优势也使得决策者们往往有意无意地倾向于按经验和主观意愿办事，这就使得监察机关在依法履职时不得不面对很多观念上、工作机制上、工作方式方法上的影响和制约。就是在监察机关内部，这种矛盾交织也表现明显：在认识上，很多同志淡化了行政监察工作相对独立性和专门监督的特点，将合署办公理解为合并办公；在机构设置上，还不能完全适应新形势新任务对更充分地发挥行政监察职能的要求。客观的时代背景和工作体制机制，是影响监察机关依法履职的主要根
源。
（二）发展压力与法律保障制度缺失的矛盾。
发展是第一要务，是各级党委、政府的首要职责，“宁为发展冒风险，不为落后找理由”成为一些地方为加快发展、努力奋进提出的响亮口号。客观地说，当前法律法规建设的缺失和滞后，确实为发展增加了相当的决策风险和政治风险。为此，监察机关作为“再执法”主体，作为“参加的领导小组多、会议多、配合的工作多、参与的监督检查多”的“四多”部门，往往成为部门、甚至地方党委、政府共担或转嫁政治风险的“挡箭牌”和“遮羞布”。这使监察机关在围绕中心、服务发展和大局的实践中，必然面临鼓励改革、鼓励开拓创新（对现有政策法规的突破）与严格监督各级行政机关依法、合规履行职责的矛盾。监察机关是分担风险还是回避矛盾，是为地方经济发展而妥协还是为保证与上级规定一致而坚持？这种“两难”让身处现行工作体制格局中的监察机关很难承受和化解。此外，行政监察法规建设的滞后，也成为依法监察的掣肘。如《行政监察法》虽然规定了行政监察的总体原则和要求，但监察机关如何开展执法监察、效能监察、廉政监察和纠风工作，至今也没有形成比较统一、规范、可行的操作程序和具体办法，也没有一套规范的法律文书体系，“缺位”、“不到位”与“越位”并存，“依法监督”没有可操作的法规依据，监督效果难以体现。
（三）行政监察工作机制的矛盾。
当前，推动工作特别是重要工作的主要形式往往是领导小组下的“办公室”制，办公室通常设在相关职能部门，具体负责整个工作的组织协调，监察人员往往被视为一般行政机关工作人员，在“办公室”领导下，按照布置的任务开展工作，这种机制造成监察工作处于深不行、浅不得的两难状态，“三多三少”现象比较普遍。一是“形式”监察多，“内容”监察少，监察成了“必要”的形式。二是“一般”监察多，“专项”监察少。监察多停留在事项表面，难以发现存在的问题，即使发现问题也难以及时得到纠正。由于人少事多，监察机关自主立项监察的很少，更缺乏对监察效果的评价，监察的深度不够、层次不高、效果不太理想。三是 “弹性”监察多，“刚性”监察少。在实施监察的过程中基本依靠对上级领导指示的理解实施“弹性”监督，而法律法规和政策制度本身的“刚性”约束却受到忽视。
在这种机制下，监察机关一方面“事事参与、疲于应付”，干了很多职责以外的事，越位现象突出；另一方面，又在“服务大局，服务中心”的口号下，妥协让步，监督不到位或缺位，结果“其实难清”，甚至“替人蒙垢”，监察机关的形象受到很大影响。
（四）队伍建设的矛盾。
依法监察依赖一支高素质的监察队伍，但从监察机关队伍建设现状看，存在着组织保障乏力的问题。一是机构人员配置不适应。纪检监察合署办公后，从监察部到省、市、县（区），监察机关的内设机构、职能设置不统一，人员配备受编制限制，在市级每个室仅有2-3人，人少事多的矛盾十分突出。二是能力素质不适应。由于行政监察法规建设及配套政策的滞后，依法开展监察工作缺乏必要的程序和规范，在合署办公体制下，实际工作中往往借助纪委的权威推进工作更方便。因此，在干部思想观念上极易形成走“捷径”而懒于钻研法律法规和其他专业知识以提高自身素质。这也是监察干部队伍中具有金融、财务、管理、工程、法律等各方面知识的专业人员缺乏，干部队伍的知识结构和能力素质短期内不能适应依法监察要求的重要原因之一。
二、破解当前依法监察难题的基本思路
（一）立足依法行政，推进依法监察。
依法行政是行政监察的目的，也是依法监察的前提。只有在政府的法治意识和依法行政制度、机制建设不断强化、健全的基础上，才有依法监察的条件和环境。推进依法行政的核心是规范行政权力，监察机关作为政府专司行政监督的部门，要把监督行政权力的运行贯穿于政府施政的全过程。尤其要加强对重要部门、重点岗位和关键环节的监督检查，坚决纠正不当行政、违法行政，严肃查处滥用权力、谋取非法利益等违纪违法案件，督促政府机关及其公务员依法履行职责。要完善行政监督机制和制度，会同有关部门积极推行行政执法责任制，建立健全执法依据公开、执法过错追究和执法行为评议考核制度，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，不断提高政府机关公务员依法行政的观念和依法处理经济社会事务的能力，为依法监察创造良好的政治环境、制度环境和人文环境。
（二）明确工作定位，完善工作机制。
要立足监察机关工作性质、特点和职能，按照“履职不缺位，牵头不包办，督促不替代，协调不越位”的总体思路，区分好监察机关不同性质工作的不同特点和要求，选准切入点，探索行政监察职能实现的有效形式。要进一步完善行政监察工作的领导机制，通过建立健全监察机关向人大、政府、纪委常委会和上级监察机关请示报告制度和监察机关列席政府常务会议制度，处理好向纪委常委会、政府及上级监察机关负责的关系；要完善决策机制，通过建立健全监察局长办公会议制度，明确行政监察领导班子办公会的职责、权限和议事范围；要完善规范高效的执行机制，以制度建设保障监察机关依法、高效、规范开展行政监察工作；要完善“阳光监察”保障机制，不断深化特邀监察员制度和监察信息公开制度，探索监察机关接受监督的新途径；要完善行政监察问责问效机制，提升工作质量和水平。
（三）加强调查研究，推进法规建设。
要把建立和完善行政监察的法律法规、规章制度作为依法、有效实施监察的首要任务，切实抓紧抓实。一是要根据新修订的《行政监察法》，研究制定监察工作实施办法，就监察工作活动方式、有关问题的认定处理等进行全面调查研究，尤其要注意和考虑到基层工作的实际情况，通过调研做出合法又合理的具体规定，使监察工作在领导上具有权威性、立项上具有计划性、内容上具有实在性、工作上具有实效性、处理上具有严肃性。二是要抓住不规范、易出现问题的地方，针对问题多发、常发的情况，查找出不规范的制度和程序，查找出问题的疾症根源，制定操作性强、易于监督的操作规范和程序。三是要解决制度虚置的问题。要督促各有关部门严格执行各项纪律和规章制度，杜绝有制度、无监督；有要求、不落实的情况发生，不断强化制度本身的“刚性”约束力，使制度真正成为约束各项工作的规范。
（四）突出依法规范，加强队伍建设。
要强化监察干部依法监察意识。要以学习贯彻新《行政监察法》为契机，加大依法监察的宣传教育；要建立健全规范执纪行为的相关法规、制度，严格规范执纪行为；要拓展监督渠道，创新监督模式，加强对监察干部履职行为的监督；要强化责任追究，严肃查处和纠正监察干部违纪违法行为。
要提升监察干部依法监察能力。通过优化监察干部选配，把更能适应新时期依法监察要求的优秀人才选拔到监察机关来；要更加重视监察干部能力培养，使监察干部不断完善和更新知识结构。增强新形势下做好行政监察工作的能力和本领；要通过多岗锻炼等各种行之有效的方式，让监察干部不断在实践中增长才干，最终达到以提升“软实力”，推动监察工作法制化、规范化、程序化建设水平跃上一个新台阶。
