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基本生活靠最低保障 脱贫致富靠扶贫开发
――从扶贫开发的“甘肃经验”看下一个10年扶贫开发新机制的建设
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下一个10年的扶贫开发战略的顺利实施，对于确保我国实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重要意义，而且经过长期的扶贫开发，比较容易脱贫的贫困人口和贫困地区大都实现了脱贫致富，剩下的贫困人口和贫困地区大都是扶贫开发的攻坚区和难点区，因此，我国下一个10年的扶贫开发任务将会更加艰巨，难度也会更大。
一般而言，外出务工收入要远远高于贫困人口从事农业而获得的收入，因此劳动力转移培训对于贫困人口的脱贫致富往往具有立竿见影的效果，一个贫困家庭如果有一个适龄劳动力能够外出务工就业，往往就可以解决一个家庭的贫困问题。
对于典型的一方水土很难养活一方人的地区，要稳步推进生态移民。
贾若祥
自从我国在20世纪80年代正式实施扶贫开发政策以来，经过近30年的努力，我国的扶贫开发取得了丰硕成果，取得了举世瞩目的成就。特别是《中国农村扶贫开发纲要（2001~2010年）》实施近10年来，我国率先实现了联合国千年发展目标中使贫困人口减半的目标。
经过国家扶持和贫困地区的自身努力，我国贫困地区的基础设施和发展环境得到明显改善，贫困人口大幅减少。在1978年召开十一届三中全会时，我国有2.5亿绝对贫困人口，占农村总人口的30.7%，到2009年，全国收入在1196元以下的农村贫困人口有3597万人，占农村总人口的3.8%。
甘肃省是我国贫困人口十分集中的省份，也是国家第一个区域性扶贫开发实验地。1982年国家对甘肃省的河西、定西和宁夏的西海固所谓“三西”地区进行扶贫开发，正式拉开了我国规模化、系列化扶贫的序幕。在国家一系列扶贫政策以及西部大开发政策的支持下，甘肃省的扶贫开发取得重大进展。到2009年底，甘肃省农村贫困人口由2000年的756万人减少到389万人，农村贫困面由37.2%缩小到18.72%，下降了近19个百分点。甘肃省51个扶贫重点县农民人均纯收入也比2001年增加1158元，年均递增8.7%。在甘肃省的平原地区，大面积集中连片绝对贫困的现象已基本得到解决。
目前，我国正处在上一个10年扶贫开发规划和下一个10年的扶贫开发规划承前启后的关键时期，正确分析我国下一个10年扶贫开发所面临的新形势，明确下一个10年扶贫开发的主要思路，对于合理编制和顺利推进下一个10年扶贫开发规划具有重要意义。
下一个10年扶贫开发面临的新形势
（一）国家全面建设小康社会的宏伟目标对扶贫开发提出了新要求
我国提出要在2020年实现全面建设小康社会的宏伟目标，其中不断改善和提高人民生活水平是全面建设小康社会的出发点和最终落脚点，要实现全面小康社会，必须要解决贫困人口和贫困地区的绝对贫困问题，这对于确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，也是今后一段时期我国必须抓紧抓好的重要历史任务。我国在2000年的时候已经基本实现了总体小康，我们认为，到2020年我国实现全面小康的时候，贫困人口的收入（城镇居民可支配收入和农村居民纯收入）应该达到2000年全国平均的人均收入水平，贫困地区的人均GDP应该达到2000年我国全国的人均GDP水平。如果能够实现上述两个目标，我们认为到2020年的时候，我国就基本解决了绝对贫困人口和绝对贫困地区的贫困问题，从而为实现全面建设小康社会的宏伟目标奠定坚实的基础。
（二）我国扶贫标准的适时调整对扶贫开发提出更高要求
在2009年的国务院政府工作报告中，我国根据国家综合实力和扶贫实际情况，提出了新的扶贫标准，即将年人均收入低于1196元的人群列为贫困人口，按此标准我国的扶贫对象大约为4007万人，这标志着我国扶贫开发进入一个新阶段。一是扶贫标准的调整，拓展了扶贫对象，将绝对贫困人群和低收入人群都纳入到了扶贫开发的对象范围，使更多亟待帮助的人群能够及时得到国家扶持。二是扶贫标准的调整，对扶贫任务提出了更高的要求，扶贫任务的重点要实现从稳定解决扶贫对象温饱问题向解决温饱和实现脱贫致富并举的转变，扶贫不再仅仅局限于脱贫领域，而是要实现在脱贫基础上的稳步致富。
（三）在基本公共服务均等化不断推进的背景下要实现扶贫政策与其他相关政策的有效衔接
当前，国家不断推进基本公共服务均等化，落后地区的教育、医疗、文化、科技等公共事业性服务得到了更好的发展，落后地区居民的养老保障、社会救助、就业培训等民生性服务也得到公共财政的更多支持，在这种大背景下，我国的扶贫也由原来的专项扶贫向全方位扶贫进行转变，扶贫已经不仅仅局限在政府扶贫行政职能部门一家，很多相关部门都在国家推进基本公共服务均等化的要求下实际参与了扶贫工作。比如现在的农村低保、新农合、农村饮水安全、通村道路建设、新农村建设等都涵盖了原来扶贫工作的很多内容，现在的扶贫开发，需要更好地结合国家的相关政策，与相关政策衔接好，形成政策合力，在实现贫困人口脱贫致富的关键领域发挥重要的引导作用。
（四）贫困人口主要集中在生产生活条件恶劣地区的现实，为下一步推进扶贫开发提出了更大的挑战
我国经过近30年的规模化、系统化扶贫，成效十分显著，很多居住在生产生活条件相对较好地区的居民率先实现了脱贫和稳步致富，目前的贫困人口主要集中在深山区、石山区、高原高寒区、极度干旱区、水土严重流失区等生产生活条件十分恶劣的地区，往往也是少数民族集聚区、革命老区或边境地区，比如南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山-六盘山区等集中连片困难地区，这些地区往往还是国家重要的生态功能区，承担着水源涵养、生物多样性保护、风沙治理、水土保持等多种生态功能，如何一方面推进这些地区贫困人口的脱贫致富，另一方面又要保持并推进这些地区生态环境的逐步改善，成为下一步推进此类地区贫困人口脱贫致富的两大挑战。
对下一个10年扶贫开发的若干思考和建议
（一）完善扶贫战略和政策，提高扶贫政策的针对性和有效性
下一个10年的扶贫开发战略的顺利实施，对于确保我国实现全面建设小康社会的宏伟目标具有重要意义，而且经过长期的扶贫开发，比较容易脱贫的贫困人口和贫困地区大都实现了脱贫致富，剩下的贫困人口和贫困地区大都是扶贫开发的攻坚区和难点区，因此，我国下一个10年的扶贫开发任务将会更加艰巨，难度也会更大。
当然，随着我国农村社会保障体系的不断健全，一些极端贫困人群的基本生活保障将为农村的社会保障体系所覆盖，在这一大背景下，我国下一个10年扶贫开发的重点任务也会实现由保障贫困人口温饱问题向保障贫困人口温饱并实现贫困人口稳步致富转变，在下一个10年的扶贫开发过程中，将会形成贫困人口“基本生活靠最低保障，脱贫致富靠扶贫开发”的新机制。因此，不断完善扶贫战略和政策，提高扶贫政策的针对性和有效性，对于确保我国下一个10年扶贫战略的顺利实施具有重要意义。甘肃省作为我国实施规模化和系统化扶贫最早的省份之一，在国家扶贫开发中具有典型性。为了更好地推进下一个10年的扶贫开发，甘肃省通过对一些贫困人口集中的县开展试点，积极探索建立贫困人口识别机制、分类帮扶机制、动态监管机制，力争做到准确识别贫困人口，提高政策的针对性和有效性。对经过甄别的农村低保对象，力争做到应保尽保，通过救济式扶贫解决其基本生活问题；对农村具有劳动能力的扶贫对象，根据不同情况给予贷款贴息、产业扶持、转移培训等方面的扶持，通过开发式扶贫促其脱贫致富。通过救济式扶贫与开发式扶贫的有机结合，实现对试点地区农村贫困人口既全面扶持，又做到因户施策，大大提高了扶贫政策的针对性和有效性，在全国都具有很好的示范作用。
（二）结合产业化扶贫，重点抓好整村推进
产业化扶贫是增强贫困人口“造血”功能的很好方式，也是推进贫困人口在脱贫基础上实现稳步致富的重要保障。我国要在2020年实现全面建设小康社会的宏伟目标，不仅要解决绝对贫困人口的贫困问题，而且还要保障这些人口能够稳步走向致富的道路，与全国人民一道分享我国经济社会快速发展的成果。实行产业化扶贫，还可以调动贫困人口参与脱贫致富的主动性，实现由以往被动扶贫向主动脱贫的转变，提高贫困人口的参与性、主动性和责任心。
随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和扶贫工作的不断深入，单
一、零星的扶贫措施在应对市场风险方面已经显得力不从心，为此，甘肃省在产业化扶贫和整村推进方面进行积极探索，在全国首创了“参与式整村推进”扶贫开发新模式，随后又以产业开发为主线，在整村推进的基础上，针对集中连片贫困地区的贫困特点和流域治理，通过以点串线、以线连片，积极探索“连片开发、整流域推进”的扶贫新机制，取得了显著成效。从2000年到2009年，甘肃省在3923个村实施了整村推进项目与区域连片开发，还在31个县实施了“县为单位、连片开发”的试点，使扶贫工作中重点和难点地区开始得到实质性突破，为今后的扶贫攻坚提供了很好的经验和借鉴。
（三）完善劳动力转移培训，发挥贫困地区的劳动力资源优势
我国很多的贫困人口集聚区，往往也是我国劳动力资源丰富的地区。这些地区虽然有很多的适龄劳动力，但是往往由于缺乏必要的劳动技能培训，这些地区丰富的适龄劳动力在转变成为劳动力资源的过程中面临种种困难，难以与市场对熟练工人的大量需求形成很好的对接。一般而言，外出务工收入要远远高于贫困人口从事农业而获得的收入，因此劳动力转移培训对于贫困人口的脱贫致富往往具有立竿见影的效果，一个贫困家庭如果有一个适龄劳动力能够外出务工就业，往往就可以解决一个家庭的贫困问题。甘肃省在劳动力转移培训方面不断积极探索，取得了显著成效。继逐年加大对贫困地区劳动力转移培训和输出工作的支持力度外，2007年开始，甘肃省扶贫办在全国首先启动了贫困家庭“两后生”（初中后和高中后不能升学的毕业生）劳动技能培训工程。2009年，甘肃省又在此基础上，在全国率先实现贫困地区职业教育的免费，并成立了甘肃省贫困地区“两后生”职业教育培训集团，从而加大了甘肃省农村贫困劳动力的转移力度。推动贫困地区劳动力转移培训走规模化、集团化的办学路子，为促进甘肃省劳动力资源优势的发挥起到了很好的促进作用。
（四）稳步推进生态移民扶贫，注重扶贫与生态保护的结合生态移民是指为了保护和修复重点生态地区的生态而进行的移民，就生态移民扶贫来说，是指将生活在重要生态功能区或自然条件十分恶劣地区不适合就地扶贫的居民搬迁出来进行扶贫的做法，这样做的目的，是为了更好实现扶贫开发与生态保护的结合，实现富一方群众与保护一方生态的双赢。
目前，国务院已经原则通过了国家主体功能区规划，对于规划中的限制开发区和禁止开发区内的贫困人口，今后要根据国家财力和贫困人口的实际情况，稳步推进生态移民扶贫，实现这些区域内人口的整体外迁。对生活在这些区域内暂时不外迁的居民来说，也要按照“点状开发”的开发模式，促进人口向生产生活条件较好的中心城镇集中，从而实现整体上的“内聚外迁”。对于甘肃省来说，需要推进生态移民的主要有三类：一是生活在自然条件恶劣、缺乏基本生存条件地区的贫困群众；二是生活在水源涵养林区、自然保护区等生态位置重要、生态环境脆弱地区的农牧民；三是受地质灾害威胁严重，需要避险搬迁的群众。上述区域有很多是国家主体功能区或甘肃省主体功能区中的限制开发区或禁止开发区，是典型的一方水土很难养活一方人的地区，更难富裕一方人，因此，需要稳步推进生态移民，通过先行开展试点，以整村、整社整体搬迁为主，做到实施一个生态移民项目，解决一方人脱贫，改善一方生态环境，安置好一方群众，带动一方群众致富。
（作者单位：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所）
中国经济导报
2010.8.17
