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加强森林资源保护 提高以法行政能力
——行政案件管理工作调研报告
李 念 祥
森林是陆地生态系统的主体，林业是生态环境建设的主体，要加大执法力度，强化资源保护，不断地推进林业建设，国民经济和社会进步才能实现可持续发展。中央提出了推进学习型党组织建设的总体要求，构建和谐社会，创建节约型和环境友好型社会，实现人与自然和谐，达到这一目标，当务之急应实现生态良好。
近年来，巴彦县林业局始终坚持以《森林法》、《野生动物保护法》、《森林法实施条例》、《退耕还林条例》等法律法规为武器，严格执法，依法行政，适时开展专项斗争，严历打击破坏森林和野生动物资源的违法犯罪活动，依法治林兴林取得了显著的成绩。巴彦林业开始进入了以木材生产为主向生态环境建设和保护森林资源为主的全新时期，进而实现了林业建设的新跨越。结合实际，我们对巴彦林业执法工作的现状、问题进行剖析，并提出对策意见。
1、现状：依法行政成效明显 全县林业行政执法工作，由于领导重视，队伍稳定，措施得力，依法行政，取得了明显的成效。主要表现在：
第一、建立机构，强化执法队伍。没有专门的管理机构和执法队伍，就难以做好依法治林兴林工作。巴彦县林业局坚持以人为本，始终把执法机构建设摆在工作首位，根据不同的工作性质，在已建森林公安分局和资源林政股的基础上，又在四个林场设立了野生动物保护管理站。全县共有林业执法力量120余人，初步形成了纵横交错、较为完善的执法队伍体系。为加强领导和监管，县林业局建立了法制建设、林政执法、“五五”普法领导小组以及林政案件审查与复议小组，分别确定了主管股室、日常工作承办人和集体会议制度，做到了领导、管理、监督三到位，使林业执法体系建设得以稳定和加强。
第二、狠抓宣传，增强护林意识。加强法制宣传是搞好林业工作的首要环节。巴彦县林业局十分重视林业法制的宣传教育工作：2007年3月林业局设立法制办。负责林业的法制宣传教育，组织执法检查，为群众提供法律咨询和建议。一是每年春秋两季出动宣传车2台，由局领导带队，深入全县各地开展了保护森林资源的宣传活动。二是书写林业宣传标语1000余条，竖立护林宣传碑牌5个，“绿化巴彦山川，建设生态屏障”表明了全县林业人的目标。三是印发省、市、县政府护林公告200张，护林防火公约9800条，下发各地广泛张贴宣传。退耕还林的政策、法制宣传，“建设生态屏障，实施退耕还林，调整产业结构，实现林经双赢”已深入人心，收到了很好的社会效果，使全县广大干部群众的林业政策法律意识得以明显增强。
第三、明确任务，落实执法责任。为保证林业法律法规的正确实施，逐步实现依法治林工作的法制化、规范化和制度化，进而规范了林业执法管理程序和林政处罚权限，在执法实践中坚持做到依法行政，秉公办案，责任明确。
第四、加强培训，提高执法素质。抓好培训，更新知识，是不断提高执法者素质的主要途径。近几年来，林业局先后选送局长、书记、科（股）长、场站长和森林公安干警20余人次，参加了上级的更新知识和业务培训，使林业队伍素质得以不断的提高。
根据近几年来实施天然林保护、退耕还林工程的需要，林业局近三年先后举办了森林管护、林政执法、造林技术等各类培训班，参训人员达300余人次。新《森林法》颁布后，在全局开展了《森林法》的系统学习，有力地推进了学习法律知识的热潮，执法素质得以明显提高，基本做到了严格执法，依法办事，无错案，无违法乱纪行为，进而展示出林政执法、依法治林的良好形象。第五、创新机制，规范执法管理。为了巩固绿化成果，近四年实施退耕还林4万亩，涉及2640户农户，经过艰苦工作，已核发林权证近3000本，进而明晰了产权，加强了林地执法管理。
结合实施林业两大工程，林业局创新思路，建立乡镇林木管护新机制，在合并后的18个乡镇林业站设林政执法员，以加强林政执法监督与管理；经过实践和探索，将行政管理与行政执法剥离开来，把全县林业行政执法工作划归森林公安分局，实行案件统一部署，执法统一管理，走出了一条林业行政执法的成功之路。
第六、依法治林，维护林区平安。森林公安分局全体干警以维护稳定为己任、促进发展为目标，建立“打、防、控”一体化机制，以森林公安分局为指挥中心，以乡镇林业站和国有林场林政办公室为依托，覆盖全县的林区治安防范体系形成。在此基础上，适时开展“绿盾行动”、“绿剑行动”、“春雷行动”、“破案攻坚战”等专项斗争，依法治林出重拳，维护平安创佳绩，两年来共立案查处各类森林和野生动物违法案件15起，依法打击处理违法犯罪人员20余人次，挽回直接经济损失21万多元。县委、县政府2006、2007连续两年先进集体，有4名干警受到记功和表彰。在办案中，坚持调查取证，严格依法办事，充分显示出保护森林资源专门机关的职能作用，进而为维护林区稳定，保护绿化成果，促进林业发展作出了积极的贡献。
2、问题：有法难依，执法很难
由于林业改革中不断出现的新情况，以及短期利益的影响，法律法规的不尽配套等诸多原因，林业和林政执法工作也存在着一些问题。主要有：个别地方内盗案件时有发生，并有愈演愈烈趋势，毁林开荒，乱占林地，乱砍滥伐林木，非法运输木材，乱捕滥猎野生动物现象仍然存在。执法人员素质偏低，执法水平不高的问题相当突出。
（一）商品材逐年减少，执法较难。从实施天保工程以来，商品材采伐已连续下降采伐限额，而民需材、外销材又很多，支持重点工程和严格林政执法予盾突出，在林业行政执法上的困难和阻力较大。
（二）林地管理不力，难施处罚。在山区农村，以开发项目、发展经济为由，乱采乱挖侵占林地的现象较为突出，因牵涉面广，查处难度较大。尤其是近两年来大力修建乡、村道公路而随意侵占林地，由于是山区农民为改善生产生活条件而集资修建，基本上无法查处。其次，近四年来全县已实施退耕还林4万亩，执法实践中对未停耕、复耕或损毁幼树、幼苗等案件，调查取证和适用法律都很困难，因而震慑不力。
（三）执法程序不严，随意施罚。本来，实施行政处罚有严格的程序规定，否则处罚无效。但目前在执法实践中，无论是执法者，还是当事人，图省事而轻处罚的现象时有发生，实施处罚前必须履行的告知、听证和决定书的送达等基本程序在案卷中少有反映，在各级领导的干扰和说情人劝说下，多数案件没有填发行政处罚决定书或当场处罚决定书。同时，制作法律文书也不够严肃和规范。
（四）调查取证简单化。有的办案人员在调查取证中，忽视证据材料的充分有力与相互印证，有的连基本材料都不具备，所收集的材料不齐不力，不充分，取证材料书写也不规范。
3、对策：提高素质，准确执法
新《森林法》和《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》确立了林业在可持续发展中的重要地位和生态环境建设中的首要地位，为林业执法提供了强有力的法律武器，必须坚持准时执法，依法治林兴林。为此，要切实做好以下工作：
一是围绕基础抓基层，稳定执法队伍。当前，环境和生态问题已成为世界关注的热点。我县有林地较少，森林资源的基础还很薄弱，“局部好转、整体恶化”的生态危机仍然存在。因此，保护和发展森林资源是整个林业工作的根本。我们必须高度重视和加强森林资源保护管理的基础建设，稳定和加强林政、森林公安、木材检查站、乡镇林业工作站等保护管理和执法队伍，支持他们依法行使职权，积极解决工作中的实际困难，切实加强林业行政执法队伍的自身建设，努力提高执法水平。
二是围绕普法抓宣传，增强法律意识。搞好普法宣传是林业建设的首要环节。《森林法》作为专门法律已列入“五五”普法教育的内容，要坚持不懈地抓好林业法律法规的宣传工作，通过广播、电视、专题讲座、墙报专栏、标语口号、印发资料等多种形式，广泛进行林业法制的宣传教育，真正使广大职工干部群众充分认识加强森林资源保护管理的重要性，认识林业建设对保护和改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重要作用，做到自觉管山护林，增强法律意识，努力形成依法治林兴林的良好社会风气和法制环境。
三是围绕素质抓学习，提高执法水平。随着国家法律法规的不断健全和完善，新的形势给林政执法提出了更为严格的要求。为提高林业执法水平，必须坚持不懈地学习法制理论，学习法律知识，熟悉掌握法律，准确适用林业法律法规和规章，通过不断的学习，提高林业执法人员的素质，在实践中坚持依法行政，准确执法。
四是围绕提高抓培训，增强执法能力。抓好教育培训是提高执法能力的重要途径。要结合当前执法实践中的客观情况，抓好培训，每年集中安排一定的时间，采取选送到外地学习与内部培训相结合的办法，有所侧重地对执法人员进行培训，检查和监督执法人员工作，提高整体执法素质，加强林政执法，维护正常秩序。
五是围绕管理抓监督，落实执法责任。《行政处罚法》对行政执法工作提出了严格的程序规定，违反程序则行政处罚无效。因此，必须抓好执法管理和执法监督，落实林业行政执法责任。要严格遵守《林业行政处罚程序规定》和《林业行政执法监督办法》的各项规定，明确执法主体，落实执法责任，依法实施处罚，尤其要注重执法程序，规范执法行为。对于不依法履行职责，或履行职责时故意或过失造成执法过错的，要追究林政执法人员的责任。
六是围绕稳定抓查处，依法治林兴林。加强侦察破案，查处毁林案件，是保护森林资源，维护林区安宁的首要任务，也是林业执法工作的主要体现。为此，必须坚持以《森林法》、《野生动物保护法》、《退耕还林条例》等法律法规为武器，高举生态环境建设的大旗，始终把积极查处林业案件放在首位，坚决制止和打击乱砍滥伐、乱捕乱猎、乱收乱购、非法运输等林业违法行为，切实保护以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全，开创林业建设新纪元，为建设生态巴彦、推进巴彦林业的跨越式发展而积极工作。
