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关于中国现行行政区划改革的思考
09 历史 张曼 ***0
近年来，许多学者认为，对现行行政区划进行必要的调整与改革，健全行政区划体系，是解决中国当前政治、经济、社会问题的一个必要的、有效的办法。其主张既有涉及行政层级的撤消地级市、改革“市管县”等，又有涉及行政边界的“缩省”、“分省”等等。一国行政区划受诸多复杂因素影响，但如何使中央有能力维护统一性，又让地方以自主性来实现良好的地方治理，是其中的核心问题，也是困扰中国政治的一个关键难题。本文试图从中央与地方的分权，地方间的权力于权利分配的视角，来理解中国历史上特别是建国后的行政区划及调整，并试图对当前行政区划改革的各种主张进行重新审视。
一、政治地理方面的考虑
行政区划是国家结构形式在地理上的空间投影，是在充分考虑历史渊源、人口聚集、经济条件、民族分布、文化背景、风俗习惯等各种因素的基础上而划定的，它既可能长期固定不变，也可能发生变化。统治阶级总是根据需要不断地对其调整，比如边界的改划；建制的置、废、并；行政中心的变迁；政区名称的改动等。如何使中央有能力维护统一性，又让地方以自主性来实现良好的地方治理，也是困扰中国政治的一个关键难题。
从政治地理角度考察，行政区划基本有四个要素：
一是层次。一般而言，层次少便于中央管理，上情容易下达；层次多，上下阻隔，政令不易通达。中国幅员大，地形复杂，层次不能任意减少，但也不能过多，否则会使地方权力过大，削弱中央权力。中国目前的地方政府是基本上是省（直辖市、自治区）、（地级）市、县、乡镇四级。
二是幅员，即政区的。中国历史上有所谓“百里之县”、“千里之郡”、“万里之州”的说法，即指不同层次有不同的管理幅员，以便有效地进行统治。
三是边界，即国家内部政区之间的界线。政区既然是中央集权国家为管理地方而设置的一种区划，其边界的划分当然应以有利于中央集权统治为原则，同时为考虑经济的发展，尽可能与地理环境相一致，这也是巩固中央集权的基础。因此历史上出现过“山川形便”和“犬牙交错”两条相矛盾的原则。中国历史上行政区划边界的变化，很大程度上是这两个原则的并存和交替的过程。
四是行政中心。一个政区必定要有一个（有时有两个）行政管理中心。这个中心位置的确定，主要是由地理环境所决定的。但当政治形势、幅员大小或自然环境发生变化时，行政中心也会发生变化。
二、中国历史上的行政区划与分权
自从周朝分封天下，秦始皇实行郡县制，大致经历了郡制、州制、道制、路制、省制5个发展时期。从元朝起，积极推行了省制，一直沿用至今，没有发生根本的变化。在各朝代的行政区划调整中，中央与地方权力关系一直是核心问题之一，“一部中国行政区划变迁史，也就是中央和地方权力调整史”，围绕着分权与集权，各朝各代根据当时制订了相应的政策，其中有诸多可资借鉴的经验与教训。
秦，根据人口划分管理幅度，为控制地方打破地理规律划分部分地区——秦始皇统一六国，全国实行郡县制。秦岭、淮河以北的北方诸郡幅员较小，约二三、三四、四五个郡当今一省，这是因为黄河流域开发较早，人口较多，管理所需。秦岭、淮河以南的郡幅员较大，是因为南方统治不久，开发较晚，人口稀少。长沙郡南端越过五岭而有今广东连县地，这显然是初平南越时，为了控制南越地方而设。
西汉，分割诸候领地，增加中央直接管辖的郡——西汉文帝时期，因同姓诸侯王地域大，人口多，实力强，对中央政权是威胁，于是采取“以亲制疏”策略，分齐为七，分淮南为三，诸侯王国增至十七个，而中央政府控制24郡。景帝时实行消藩，将各诸侯王国的四边的支郡消除，缩小诸候国的版图，后引起叛乱。
唐，边区地方权力逐渐集中，藩镇割据，引起内乱——唐初实行州县两级制，意在维护中央绝对权威。但是由于地域广大、人口众多、中央集权体制，地方官权力太小，容易削弱了地方上发展经济抵御边防的能力。例如刺史无兵权，而边防地区又不能军事防御。于是在边界地区逐步先后设置总管府、都督府直至军、政、财、监大权集于一身的节度使，又因边区联防需要，常使一人兼摄数镇。于是边区因军事上需要实行三级制，而内地还是二级制，最终于天宝末年爆发了安史之乱，安禄山即以身兼范阳、平卢、河东三镇节度使起兵反唐的。
宋：强化中央集权，削弱了地方对外防务对内镇抚能力，内忧外患不止——宋朝接受了唐代藩镇割据的教训，有意强化中央集权，削弱地方势力，使其无法割据一方，然而府州庞大，中央无法直接统治，于是就设计出监司机构，每一机构专司一样事务，直属中央，各司其职，互相牵制，于是产生道路制度。地方行政一是不在府州以上设立一级行政机构和单一的长官，而是将各路不同事务，分为四种监司，各司其职，不集权于一司一人；二是诸司分路不同，治所不一，有时诸司分路相同，但治所也不在一地。互相牵制，形成复式路制；三是府州可不通过监司，直接向中央奏事。地方难以形成割据，达到中央高度集权、内重外轻的目的。但这样“强干弱枝”的结果，是大大削弱了地方对外防务对内镇抚的能力，内忧外患不止。
元：为保证中央集权，省数目少，幅员辽阔，故意制造地理环境复杂，生产管理困难——元代地方行政区划突出军事统治，为防止被征服民族反抗，初年全国仅置7个省、行省，以后分为中书省和10行中书省，地域很大，权力集中，不能有效管理，于是分为多层次的复式政区，多的竟达5级，如果地方有事，应变就比较困难。所以末年各地起义，不得不临时分出许多行省、分省，导致地方行政制度的混乱。同时为军事统治，划分行省边界时全不考虑地理条件，出现许多跨山越岭，逾河渡江的政区，如陕西行省跨过秦岭而有汉中盆地，湖广行省以湖北、湖南为主而又越过五岭而有广西、海南。这种幅员辽阔、犬牙交错的边界划分虽可遏制地方割据，但一是地域过大，不得不增加管理层次，施政不便；二是不同自然条件带合在一个政区，对农业生产管理也有影响。
明：地方三级管理，三权分立，避免地方权力过重，但地方行政效率受制，试行总督等地方集权制度——明代接受元朝教训，调整了部分省界，改行省为承宣布政使司，并分置都指挥使司、提刑按察使司，学习宋朝，实行三权分立，避免地方权力过重，形成割据。地方上实行三级管理，比较正常。这种分权确实起过遏制地方权力过大作用，但结果也与宋代一样，如地方出现紧急事件，无专一的权力，于是又不得不推出总督、巡抚制度，只是在明代始终未成正式地方一级政权。
清：地方三级制，中央把持地方官员任免权，省界更符合自然地理情况，边疆地区军政合一，个别行政区注意贫富搭配——清代总督、巡抚正式成为省一级最高长官。各级地方官均由中央吏部铨选，并有期限和回避等制度，十分严格，故总督、巡抚权力虽大，很难形成割据。布政使、按察使名义上虽为督抚的属员，实际上省内具体事务由布、按两司职掌，所以仍是三级制。但清代疆域十分辽阔，人口众多，其统治强度，远过于汉唐，所以三级制管理幅员还是过大，于是又产生了省与府州之间的道，作为省的派出机构分管一部分府州。清朝在明朝的省界上略有调整，并对周边的游牧区、渔猎区的划分和建置，都比较符合自然山川形胜。清代在边疆地区施行与内地不同的行政区划制度，由中央委派重臣，授以将军、都统、大臣等官职，推行军政合一的统治制度。清初改明南京为江南省，江南省分割为江苏、安徽时，不依历史上按自然条件南北分界，而是东西划分，使两省都跨有淮北、江南地，有将经济发达和相对贫困地区搭配的意思。
建国后：并省并县调整乡，加速城镇建设，创立民族区域自治，增设矿区等特殊行政区，最后稳定为省、地、县、乡（公社）虚四级。建国后，中央政府革新和加强地域型行政区建设，为巩固新生的人民政权，曾设立华东、华北、东北、西北、中南、西南六大行政区，其相应政府军政委员会成为地方最高一级政区（后撤消），较大范围合并省域加速城镇建设，创立民族区域自治，废除针对蒙古族的盟旗制度，设置特殊行政区如矿区、特别区。地方政府最后稳定为省、地、县、乡（一度是公社）实三虚四级。
改革开放以来：城市化快速推进，强调城市的带动和辐射作用，派出机构地区实体化（改市）、市管县，县改区，新增经济特区、政治特别行政区。近20多年来，我国地方行政区划变化很大，突出表现在：地区（自治州、盟）和县的数量大量减少，地级市、县级市数量猛增，直辖市撤县建区，扩大市区范围。全国城市总数，1985年为 324 个（直辖市
3、地级市 162、县级市159），2005年达到661 个（直辖市
4、地级市 283、县级市 374），20 年共增加了 337 个，增长 1 倍多。这一调整直接导致城镇化进一步加速。但地区改市，地方政府由虚四级转为实四级，部分县改区，也带来诸多问题：行政层级过多、省市管辖幅度过小、城区“假城市真农村”等。此外，这一时期有两个重要的行政区划创举，其一是新增经济特区深圳、珠海等，区划调整辅以政策倾斜，明显加速了局部地区的发展。其二是在“一国两制”创造性思想指导下，伴随香港、澳门回归，设立香港、澳门特别行政区，成为统一的中央政权下不同意识形态行政区域共处的典范，有助于国家的统一，同时也在单一制度与联邦制之外，创造中央与地方的关系的新范式。
中国是一个地域广大、人口众多、民族复杂、地区差异突出的中央集权国家，研究行政区划上如何处理好中央和地方关系的历史，其意义还不仅仅在于丰富行政区划的理论，还在于从中观察和总结中华民族的民族构成、政治和历史传承、地理与自然特点、民族心理等等。因为行政区划不仅仅是按照地理与经济进行的纸面规划，而是一个与历史、文化、宗教、政治、地理、经济复杂联系的系统问题，其受一国历史传统的影响很大。
三、当前行政区划出现的问题
1、地方保护主义与行政区经济
其一，一些省区域过大，河南、四川、山东，人口都已超过或接近1亿，上海等区域则经济体积庞大。沈体雁认为，这使得是省政府和中央政府讨价还价的能力过大，不利于协调中央地方关系。其二，改革开放以来，制度安排上中央与地方利益一定程度分离，地方政府成为相对独立的利益主体，同时，一度的唯GDP论，将经济成绩基本等同于地方官员政绩，以至于出现了较为典型的“行政区经济”。刘君德总结出几个特征:(1)企业竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为;(2)生产要素跨行政区流动受到很大阻隔;(3)行政区经济呈稳态结构;(4)行政巾心与经济中心的高度一致性;(5)行政区边界经济的衰竭性。其三，以行政区划而形成的地方保护主义，不仅分割了全国统一市场，对中央权威也是一个挑战，影响了中央政策的统一贯彻执行，科学发展观落实不到位，中央宏观调控成效受制约。
2、市、县间分权不清，出现利益纷争
在市管县体制下，由于市的经济实力不强、辐射能力与辐射范围有限，市县之间竞争多于合作，加剧了市县矛盾。部分地级市经济实力很弱，城市功能没有形成，缺乏一定的辐射能力“小马拉大车”，带不动所辖县市的经济发展，市、县间竞争多于合作，“市吃县”、“市卡县”、“市压县”的问题较为普遍。还有部分市管辖县数量过少，形成市对县的管辖不够宏观，有代行权力的现象。
3、区划层次过多的矛盾仍未解决
学者普遍认为，四级地方政府导致中间协调层次过多，官僚机构臃肿，行政效率低、中央负担过重、地方积极性降低的问题。毛寿龙认为：为命令能够更好地下达，并对下级政府进行控制，往往需要很多纵向地进行控制；而为了更好地下情上达，并给地方以积极性，就给横向地以较多的权力，放松控制。其结果就导致了通常所说的，“一放就乱，一收就死”。
四、行政区划改革的现实选择
《老子》说“治大国若烹小鲜”，行政区划涉及因素复杂，牵涉利益众多，行政成本巨大，往往既是旧问题的解决者，也是新麻烦的制造者。应当慎行。在主张行政区划改革的诸多理由中，有一些问题属于行政区划“伪问题”，即行政区划并非解决这些问题的唯
一、必要手段。在认为必须用行政区划调整解决的领域，也应当系统考虑，谨慎度量，并遵循一些基本的原则。
1、能用行政等手段解决的问题，不用行政区划解决
其一是地方保护主义。地方利益集团形成的原因在于，中国市场经济本身还不够成熟，中国各级政府自身建设还没有到位，导致政府权力的行政性分割，往往变成市场经济的行政性分割。行政区域重新划分并不一定能从根本上解决地方保护主义对经济的影响。重新划分之后，从前的利益集团可能被打破，但是新的利益集团也很可能会形成。要解决地方保护主义的问题，关键是要加强政府自身建设，实行政府职能转变，建设法治型政府，在制度上协调不同政府之间的关系，不让政府的行政分割变成市场的行政分割问题。
其二部分地方政府级别不够，经济管理权限不够问题。地方政府及其官员普遍有“行政升格冲动”。县改市，地级市升级为副省级城市，大城市升级为直辖市，往往受到该政府机构的一至支持。但在实际工作中，一些地方政府权限问题可以采取有针对性的放权解决。如浙江义乌县，原来县级支行只有几百万元的授信权限，台商在义乌签证不方便，进出口通关方面没有企业的备案登记、减免税业务，没有进口汽车注册登记和驾驶证考试管理权限，给快速发展的经济带来诸多限制，时任省委书记习近平把这种政府管理上的不适应比喻成小孩子成长太快，而衣服太小。于是采取“强县扩权”政策，从2002年开始先后设立金华海关义乌办事处、出入境管理局，经高法批准义乌法院成为国内首家可管辖涉外民商事案件的基层法院，放开台湾居民个体工商户登记，拥有外事审批权，这些办法被习近平称为“给成长快的孩子换上一件大衣服”。
其三是层级过多，省区过大问题。学者多用西方国家作比，指出三级制是普遍的安排。但层级数与一国的国家结构有关。中国是单一制集权型的国家，中央政府与地方政府之间的关系则是一种中央集权式的关系，中央政府或者上一级政府对下一级地方政府偏重于行政控制与管理，加上所辖事务甚多，因而其有效管理幅度就不可能太宽泛，从而不可避免地导致层级的不断增多。解决相关问题，还需要从政府体制创新上下手。结合地方政府机构改革，加快推进政企分开；明确界定政府与市场的行为边界；转变政府职能，让市场机制充分发挥作用；根据组织创新的要求，对政府机构进行整合；不因人设事，更不与民争利。而省区过大，不利于按特点发展，也不一定要用行政区划调整解决，可以给地方逐级下放一定的机构设置权，使其符合本地区政治、经济要求；还可以在宏观大目标下，鼓励地方政府根据本区域情况制订特殊的政府目标，以更有利于本地区的发展。
2、既有利于维护中央权威，又有利地方治理的积极性
平衡国家利益与地区利益是行政区划调整的重要出发点。宋代的“强干末枝”导致边患无穷，元代的不顾山河形势划分的大行省，又影响了地方农业发展与经济治理。都没有把握好度。
维护中央权威首先要防止分离主义和民族分裂主义。在一个统一的民族国家中，不管是在联邦制国家还是在单一制国家，对国家统一和领土完整威胁最大的莫过于地方分离主义与民族分裂主义。中央需要平衡劣势地区的平等权利与强势地区的优先发展权利。既避免劣势地区对中央的依赖，又要平衡强势地区“为劣势地区做贡献”的不满。中央在少数民族地区采取的照顾其特殊利益的政策，有时非但不能使这些地区产生有利于国家统一的归属感，反而有可能使其“异族感”增强，从而提出更多的不合理要求。
维护中央权威首先维护政策的有效性。政策的有效性是衡量中央权威的一把重要标尺。中央权威失落的一个直接原因就是政策的有效性出现了问题。因此从这个意义上讲，取消一些非宏观非微观的地级市，有一定的意义。
调动地方积极性，需要使地方之间具有一定可比性。在规划行政区的时候，还要有意识地将各行政区的自然、人文管理条件基本配平。如一般都要有一定的工业基地、农业基地、出海口、海域、待开发地区等。
针对增设直辖市的呼声，有学者认为，增设更多的直辖市虽然可以加强中央对部分地区的直属权力，但是我国是在中国共产党的领导下进行社会主义建设，中央集权化程度明显大于西方国家，增设更多的直辖市会加大中央管理的幅度，不仅不利于加强中央的权威，相反可能会由于管理幅度过宽，不能对各省、自治区、直辖市进行充分、有效的指导和监督。
3、农村问题不能忽视
当前行政区划存在重城市、轻农村，重工业、轻农业的问题，对农村工作的领导被削弱。混淆了行政区与社区的原则区别，郊县改设区与中心城区的性质相混淆，出现假性城市化现象，郊区“中心镇”被等同于一般乡镇，给城镇体系建设带来严重影响。在市管县的调整中，由于县域经济中二、三产业的比重不高，仍以传统的农业经济为主体，市长领导的绝大部分不是“市民”，而是“农民”，既不符合城市管理职能和规范，也在一定程度上制约了广大农村地区的发展。因此目前的“城乡合治”思想，应当适当吸收“城乡分治”思想，探索适合政治、经济的区划新办法。
4、加强法制方面建设
行政区划是国家行政机关实行行政管理的区域划分制度，具有严格的法制原则性。我国现行行政区划调整的法律依据主要是《宪法》、《组织法》及其他相关法规。虽然这些法规有力地推进了中国行政区划改革，但也存在两个重要问题:第一是法律法规之间的矛盾;第二是法律法规本身存在的问题。因此，有必要修改包括《宪法》在内的有关内容和法规，制定完善的《中华人民共和国行政区划法》。
5、防范政治风险
行政区划改革是一项长期性、系统性工作，涉及面广、影响因素多，不能一蹴而就，急于求成。必须全面权衡，综合考虑，进行科学的规划论证，并提前精心做好准备工作。对于比较大的改革措施如取消市管县体制等，必须在条件较好的部分区域先行试点，以便在试点中发现问题、研究问题和解决问题，保证全面推开时能够有更加完善的方案和周密的部署，这样才能达到良好的预期效果。同时，由于行政区划涉及利益调整，利益受损群体易有过激行为。3月21日，因传言鹰潭市委、市政府要对行政区划调整，贵溪市（县级市）部分群众拦堵铁路。2005年大冶撤市改区，也引发了群体性事件，群众聚众砸了黄石市政府，据称是“*结束后全国第一起地级市政府被砸事件”。除谨慎试点，处理好利益问题外，现阶段行政区划仍要强调集中，慎行西方的“公投”等“民主”办法。
【参考文献】：
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3、钟雪冰 《直辖市可能增加四个行政区划改革今年激活有关官员认为设立50个省级政区比较合理》，《中华工商时报》，2004年4月第二期
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