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安庆市人民政府关于加强耕地保护、改进占补平衡的实施意见
（征求意见稿）
为认真贯彻落实《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）、《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）和《安徽省国土资源厅关于改进耕地占补平衡工作的通知》（皖国土资规〔2017〕3号），坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，改进耕地占补平衡管理，建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，促进耕地数量、质量和生态“三位一体”保护，结合我市实际，现提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的十九大和中央经济工作会议、中央农村工作会议精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，按照党中央、国务院决策部署，坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护，采取更加有 1 力措施，依法加强耕地占补平衡规范管理，落实藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食综合生产能力，保障国家粮食安全，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦构筑坚实的资源基础。
（二）基本原则
——坚持严保严管。强化耕地保护意识，强化土地用途管制，强化耕地质量保护与提升，坚决防止耕地占补平衡中补充耕地数量不到位、补充耕地质量不到位的问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。
——坚持节约优先。统筹利用存量和新增建设用地，严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率，实行建设用地总量和强度双控，提高土地节约集约利用水平，以更少的土地投入支撑经济社会可持续发展。
——坚持统筹协调。充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，强化耕地保护主体责任，健全利益调节机制，激励约束并举，完善监管考核制度，实现耕地保护与经济社会发展、生态文明建设相统筹，耕地保护责权利相统一。
——坚持改革创新。适应经济发展新常态和供给侧结构性改革要求，突出问题导向，完善永久基本农田管控体系，改进耕地占补平衡管理方式，实行占补平衡差别化管理政策，拓宽补充耕地途径和资金渠道，不断完善耕地保护和占补平衡制度，把握好经济发展与耕地保护的关系。
（三）总体目标。牢牢守住耕地红线，确保实有耕地数量基本稳定、质量有提升。到2020年，全市耕地保有量不少于564.33万亩，永久基本农田保护面积不少于467.1万亩，确保建成93.4万亩高标准农田，稳步提高粮食综合生产能力。耕地保护制度和占补平衡政策体系不断完善，促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。
二、严格控制建设占用耕地
（四）加强土地规划管控和用途管制
充分发挥土地利用总体规划的整体管控和引领作用。从严核定新增建设用地规模，进一步优化城乡建设用地布局，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。重大建设项目规划选址国土部门要全程参与，要对选址方案进行优化比选，确保项目尽可能地不占或少占耕地，尤其是优质耕地。
加强年度新增建设用地计划指标管理。实行新增建设用地计划安排与耕地保护责任目标完成情况、土地节约集约利用水平以及补充耕地能力等指标挂钩，对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的区域，适当调减新增建设用地计划。新增建设用地计划优先安排脱贫攻坚、乡村振兴以及交通、能源、水利等基础设施，我市重点发展的新产业、新业态，以及教育、养老、美丽乡村等民生工程。
（五）严格永久基本农田划定和保护。全面完成永久基本农田划定，将永久基本农田划定作为土地利用总体规划的规定内容，在规划批准前先行核定并上图入库、落地到户。粮食生产功能区和重要农产品生产保护区范围内的耕地要优先划入永久基本农田，实行重点保护。永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。强化永久基本农田对各类建设布局的约束，各地区各有关部门在编制城乡建设、基础设施、生态建设等相关规划，推进多规合一过程中，应当与永久基本农田布局充分衔接，原则上不得突破永久基本农田边界。一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，通过国土资源部用地预审；农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划，规避占用永久基本农田的审批。
（六）以节约集约用地缓解建设占用耕地压力。实施建设用地总量和强度双控行动，逐级落实“十三五”时期建设用地总量和单位国内生产总值占用建设用地面积下降的目标任务。盘活利用存量建设用地，推进建设用地二级市场改革试点，促进城镇低效用地再开发，引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出、转产和兼并重组。完善土地使用标准体系，规范建设项目节地评价，推广应用节地技术和节地模式，强化节约集约用地目标考核和约束，推动有条件的地区实现建设用地减量化或零增长，促进新增建设不占或尽量少占耕地。
三、改进耕地占补平衡管理
（七）严格落实耕地占补平衡责任。进一步完善耕地占补平衡责任落实机制。非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地义务，无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额缴纳耕地开垦费。各县（市）政府应依据县（市）域内土地整治新增耕地平均成本，区分耕地类型、质量状况等，制定差别化的耕地开垦费标准，提高占用优质耕地成本。对经依法批准占用永久基本农田的，缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。
（八）大力实施土地整治，落实补充耕地任务。各县（市、区）政府负责组织实施土地整治项目，统筹落实本地区年度补充耕地任务，确保县域内建设占用耕地及时保质保量补充到位。各地要大力推进土地整治和高标准农田建设，实施田、水、路、林、村综合整治，形成“耕地增加、生态改善、农民得利、城乡发展”的多赢格局。各地要充分挖掘耕地后备资源，合理确定新增耕地来源。对于历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地可统筹纳入土地整治范围；沿江圩区在提高防洪标准的基础上利用废弃堤埂和河道，开展“联圩并圩、复耕增地”；结合高标准农田建设，对田坎、坑塘、沟渠等开展整理，增加有效耕地面积；同时应结合脱贫攻坚和乡村振兴，大力实施城乡建设增减挂钩试点、工矿废弃地复垦利用试点项目；有条件的地方还要注重改造水田，将适宜的旱地和水浇地改造成水田。
对于耕地开垦费、各级政府财政投入以及社会资本、金融资本等各类资金投入所补充和改造的耕地，国土资源主管部门组织实施的土地整治、高标准农田建设和其他部门组织实施的高标准农田建设所补充和改造的耕地，以及经省级国土资源主管部门组织认定的城乡建设增减挂钩和历史遗留工矿废弃地复垦形成的新增耕地节余部分，均可纳入补充耕地管理，用于耕地占补平衡。
（九）规范市域内补充耕地指标调剂管理。补充耕地指标以县域自行平衡为主、市内调剂为辅。除省、市政府调度的重点项目外，原则上土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内项目用地补充耕地指标由项目所在地自行落实。县（市、区）政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的，可在市域内其他县（市、区）通过双方协商调剂补充。省、市政府调度的重点项目需要从县（市、区）调剂指标的，县（市、区）政府应优先调剂。市级及以上立项的交通、能源、水利等独立选址项目在市域内无法落实占补的，可申请跨市调剂指标。国务院、国务院有关部门、省级政府批准或核准的铁路、高速公路及大中型水利水电项目，因受资源条件限制，确实难以按先补后占方式落实耕地占补平衡的，项目所在地县政府可以承诺方式补充耕地。
为加强市域内补充耕地指标交易管理，市政府印发了《安庆市补充耕地指标交易管理办法》，明确了指标调剂数量和价格，每两年调整一次。
（十）严格补充耕地项目管理。各县（市、区）政府要加强对土地整治项目的全程管理，规范项目规划设计，强化项目日常监管和施工监理，严格新增耕地数量认定，依据相关技术规程评定新增耕地质量。经验收合格的新增耕地，应及时组织耕种并采取有效措施加强后期管护，同时应及时在年度土地利用变更调查中进行地类变更。
四、推进耕地质量提升和保护
（十一）大规模建设高标准农田。按照“统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核”总体要求，“十三五”期间，全市建成高标准农田93.4万亩。各地要对照目标任务，建立以政府主导、社会参与的工作机制，以财政资金引导社会资本参与高标准农田建设，充分调动各方积极性，确保按时按质按量完成年度和“十三五”高标准农田建设任务。加强高标准农田后期管护，按照谁使用、谁管护和谁受益、谁负责的原则，落实高标准农田基础设施管护责任。高标准农田建设情况要统一纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，实行在线监管，统一评估考核。
（十二）实施耕地质量保护与提升行动。全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，对能够剥离耕作层的建设占用耕地项目必须做到应剥尽剥。县（市、区）政府要督促建设单位落实责任，将相关费用列入建设项目投资预算。未将耕地耕作层剥离费用列入建设项目投资预算的，相关部门不得批准项目立项和开工建设；未开展耕地耕作层剥离的建设项目，相关部门不得通过竣工验收。县（市、区）政府要加强对已剥离耕作层的管理和利用，剥离的耕作层要尽可能地用于补充耕地项目，以提高补充耕地质量。将中低质量的耕地纳入高标准农田建设范围，实施提质改造，在确保补充耕地数量的同时，提高耕地质量。各地要加强新增耕地后期培肥改良和管理，综合采取工程、生物、农艺等措施，开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复等，加速土壤熟化提质，实施测土配方施肥，强化土壤肥力保护，有效提高耕地产能。
（十三）统筹推进耕地休养生息。对25度以上坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地15—25度坡耕地、严重污染耕地等有序开展退耕还林还草。不得将确需退耕还林还草的耕地划为永久基本农田，不得将已退耕还林还草的土地纳入土地整治项目，不得擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围。探索开展耕地轮作休耕。因地制宜实行免耕少耕、深松浅翻、深施肥料、粮豆轮作套作的保护性耕作制度，提高土壤有机质含量，平衡土壤养分，实现用地与养地结合，多措并举保护提升耕地产能。
（十四）加强耕地质量调查评价与监测。建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，完善评价指标体系和评价方法，定期对耕地质量和耕地产能水平进行全面评价并发布评价结果。完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络，开展耕地质量年度监测成果更新。
五、健全耕地保护补偿机制
(十五)加强对耕地保护责任主体的补偿激励。积极推进中央和地方各级涉农资金整合，综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率，以及耕地保护任务量等因素，统筹安排资金，按照谁保护、谁受益的原则，探索建立耕地保护补偿机制。鼓励地方统筹安排财政资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补。奖补资金发放要与耕地保护责任落实情况挂钩，主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。
（十六）实行跨地区补充耕地的利益调节。在生态条件允许的前提下，支持耕地后备资源丰富的地区有序推进土地整治增加耕地，补充耕地指标可向市域内其他地区调剂，补充耕地指标调剂收益由县级政府通过预算安排用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。支持国家级贫困县增减挂钩节余指标省域内流转使用，流转收益全部用于脱贫攻坚和乡村振兴。市政府统筹耕地保护和区域协调发展，支持占用耕地地区在支付补充耕地指标调剂费用基础上，通过实施产业转移、支持基础设施建设等多种方式，对口扶持补充耕地地区，调动补充耕地地区保护耕地的积极性。
六、强化保障措施和监督考核
（十七）加强组织领导。各县(市、区)要按照本实施意见，抓紧研究制定贯彻落实具体方案，强化耕地保护工作责任和保障措施，建立党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制。地方各级党委和政府要树立保护耕地的强烈意识，切实担负起主体责任，采取积极有效措施，严格源头控制，强化过程监管，确保本行政区域内耕地保护责任目标全面落实。地方各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任，组织相关部门按照职责分工履职尽责，充分调动农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体保护耕地的积极性，形成保护耕地合力。
国土、财政、发改、农委、水利、林业、环保等部门要密切配合，齐抓共管，共同做好可用于占补的补充耕地项目立项、实施和高标准农田建设等各项耕地保护工作。
（十八）落实保护经费。各县(市、区)政府要在一般公共预算中安排专项资金用于土地整治，确保土地整治工作的财政资金投入。各地要统筹使用好各部门资金，充分发挥引导和杠杆作用，积极创新实施方式，吸引社会资本、金融资本等参与土地整治和高标准农田建设，鼓励农村集体经济组织和农户投工投劳，加大补充耕地资金和人力投入，获取合理的土地收益。
（十九）完善考核制度。进一步完善耕地保护责任目标考核制度，将永久基本农田保护、高标准农田建设、补充耕地等内容纳入县（市、区）政府耕地保护责任目标，严格实行考核。同时将耕地保护责任目标作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核和粮食安全考核的重要内容。实行耕地保护党政同责，对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依规追究党政领导责任。
（二十）严格监督检查。完善国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，扩大全天候遥感监测范围，对永久基本农田实行动态监测，加强对土地整治过程中的生态环境保护，强化耕地保护全流程监管。加强耕地保护信息化建设，建立耕地保护数据与信息部门共享机制。健全土地执法联动协作机制，严肃查处土地违法违规行为。
