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专家解读党中央与政府悬挂机构名牌特点
专家解读党中央与政府悬挂机构名牌特点国家行政学院 杨小军 河北大学 申静
2013年06月20日08:00
原题：党政机构“挂牌”问题初探
[摘要]党政机构挂牌问题，值得研究。目前的做法不一，规范化程度不高。党政机构挂牌的意义，主要在于组织法建设的规范化，政务公开的需要，公民知情权的需要。建议以党规国法形式规范机构挂牌，确立机构挂牌的一般原则，最高机构理应挂牌，党的中央机构应挂牌，一个机构两个牌子的应挂两个牌等。
[关键词]机构；挂牌；研究
引 言：所有党政机构都有正式的名称和主要办公场所，但党政机构在其办公场所是否应当悬挂机构名牌，迄今为止没有党规国法规定；党政机构在其办公场所是否悬挂有机关名牌，各级、各系统实际做法不尽一致；理论上没有人关注和研究过这个问题，①司法实践中曾有此行政诉讼，讨要说法。②党政机构挂牌问题，值得研究。本文在实践梳理和比较分析基础上，探讨机构挂牌的法理，求教于读者。
一、机构挂牌的现状
（一）党中央机构挂牌现状
党中央机构的挂牌情况可分为三种类型：1.悬挂机构名牌。包括中央对外联络部、党中央直属事业单位等。2.未悬挂党中央机构的名牌但悬挂国务院部门的名牌。如，中央对外宣传办公室同时作为国务院新闻办公室(正部级)，一个机构，两块牌子，在机构门口悬挂名牌为“国务院新闻办公室”，而未悬挂中宣办的名牌；①中央台湾工作办公室与国务院台湾事务办公室亦属于一个机构，两个牌子，但仅悬挂“国务院台湾办公室”的名牌。3.未悬挂机构名牌。主要包括：中央纪律检查委员会机关 ②、中央办公厅、中央组织部、中央宣传部、中央统战部、中央政法委员会机关、中央政策研究室等。通过对党中央机构挂牌情况的分析可以总结出以下特点：一是党中央机构不挂牌的为多数，挂牌的为极少数；二是党中央机构与国务院部门属于“一个机构，两块牌子”的，往往仅悬挂国务院机构的名牌，而不悬挂党中央机构的名牌。
（二）中央政府机构挂牌现状
2008年政府机构改革后，国务院包括27个国务院组成部门、1个直属特设机构、16个国务院直属机构、4个国务院办事机构、14个直属事业单位、16个部委管理的国家局、1个国务院办公机构即国务院办公厅、4个议事协调机构单设的办事机构（国务院扶贫开发领导小组办公室、国务院三峡工程建设委员会办公室、国务院南水北调工程建设委员会办公室、国务院食品安全委员会办公室）。其中，悬挂机关牌子的有：国务院的26个组成部门（不包括国防部），1个直属特设机构，16个国务院的直属机构，14个直属事业单位，16个部委管理的国家局，4个国务院的办事机构和4个议事协调机构单设的办事机构。未悬挂牌子的机关有：国务院、国务院办公厅、国防部。由此可见，国务院的部门悬挂牌子的为绝大多数，而不悬挂名牌的仅为少数。
（三）全国人大、全国政协、国家司法机构挂牌现状 全国人大常委会在人民大会堂南门悬挂有名牌，全国人大常委会法制工作委员会、预算工作委员会、香港特别行政区基本法委员会、澳门特别行政区基本法委员会等机构以及民族委员会等专门委员会均未悬挂名牌。全国政协也挂有机构名牌，政协各委员会办公室没有悬挂名牌。最高人民法院、最高人民检察院均悬挂机构名牌。
（四）地方党政机构挂牌现状
地方各级党政机构，包括省、市、县、乡等地方党政机构，大多悬挂有机构名牌。
综上所述，我国党政机构不挂牌的主要在中央机构层面，在地方机构体系中，无论是哪个系列的机构，一般都有挂牌。在中央机构层面，不挂牌的情形主要有：在党的机构系统中，党中央的机构多不挂牌（仅中联部挂牌）。在政府系列中，国务院、国务院办公厅、国防部不挂牌。在人大系列中，全国人民代表大会、人大各专门委员会等机构不挂牌。在政协系列中，全国政协各委员会办公室不挂牌。
二、域外机构挂牌情况
（一）美国
美国白宫(The White House)，作为美国总统的办公场所，是美国政府的代称，但一直没有悬挂机构名牌。美国国会的办公机构国会大厦(United States Capitol)位于国会山，始建于1793年，作为历史悠久且具有极强标志性的建筑，也没有悬挂名牌。
美国联邦行政机构，主要有总统办事机构、内阁各部、独立行政机构和政府公司。目前内阁有15个部，分别是农业部、商务部、国防部、教育部、国务院、卫生与公众服务部、能源部、退伍军人事务部、住房与城市发展部、司法部、劳工部、内政部、财政部、交通部、国土安全部。[1]美国联邦政府各部均有明确的名称标识，其名牌多镶嵌在建筑物表面。各部不仅在办公地点标有名称，还拥有各具特色的标识logo。
（二）英国
白金汉宫（Buckingham Palace）自1863年成为英国君主的宫邸，集办公与居住功能于一体，是英王权力的中心地，同时也是闻名世界的旅游胜地。没有悬挂机构名牌。英国议会分为上议院和下议院，办公地址为国会大厦（Houses of Parliament），又称威斯敏斯特宫，坐落在泰晤士河西岸，是哥德复兴式建筑的代表作之一，1987年被列为世界文化遗产，没有悬挂机构名牌。
英国首相府位于伦敦威斯敏斯特区唐宁街10号，并未明确标识名称，但是黑色木门上及镶嵌在门上的阿拉伯数字“10”成为众所周知的标记。
英国实行议会内阁制，内阁是政府的核心。英国政府部门可以分为内阁各部与非内阁部门。内阁有财政部等25个机构，非内阁部门有食品标准局等22个部门。这些部门都有悬挂名牌标识，其标识的设计风格独特，多镶嵌在建筑物表面；如财政部在门口白色墙壁上标有“HM Treasury”。其总体特点是图案、字体等与建筑风格一致，美观大方。
（三）法国
法国总统府位于爱丽舍宫（ElyséePalace），始建于18世纪初，距今已有200多年历史。法国国民议会（Aemblée nationale）位于巴黎塞纳河畔的波旁宫，参议院位于卢森堡宫。马提尼翁府，是法国历届总理办公的地方，始建于1719年，最早是贵族的官邸。这些机构所在地均没有悬挂机构名牌。法国政府组阁频繁。2012年5月组阁的本届法国政府现设有外交部；国民教育部；掌玺和司法部；经济和财政部；社会事务和卫生部；地方平等和住房部；内政部；外贸部；生产振兴部；生态、可持续发展和能源部；劳工、就业、职业培训和对话部；国防部；文化和传媒交流部；高等教育和研究部；妇女权利部；农业、农产品和森林部；政府改革、地方分权和公职部；海外事务部；手工业、贸易和旅游部；体育、青年、大众教育与社团生活部等20个部。法国各部都有标识，名称多镶嵌在门口大理石墙面上。
（四）德国
德国议会所在地为国会大厦，也称为“帝国大厦”，该建筑建于1884年至1894年，以其穹形圆顶和高度成为柏林的标志；德国总统府位于巴洛克式的贝尔维尤城堡；德国总理府位于议会大厦的西北侧；国会大厦、总统府以及总理府的名称均镶嵌于城堡式建筑入口处正上方，字体与建筑风格相一致。德国联邦政府机构包括总理府、联邦政府各部。由默克尔任总理的联邦政府现设有14个部：财政部；内政部；外交部；国防部；经济技术部；劳工与社会事务部；司法部；粮食、农业与消费者保护部；环境、自然保护和核安全部；交通、建筑、城市事务部；家庭事务、老年公民、妇女与青年部；卫生部；教育与研究部；经济合作与发展部。德国联邦政府机构均悬挂牌子，名称常刻于门口大理石墙面上或者标识在一个半圆形易于悬挂的牌子上，其总体特点是较其他国家，各部名称标识并不醒目。
（五）日本
日本为君主立宪制国家。天皇皇宫（皇居）建于1590年，位于东京中心区，禁止一般人进入。日本议会的参议院和众议院位于国会大厦，在门口一侧墙壁上悬挂有正方形牌子。新首相官邸位于1929年修建的旧首相官邸西侧，实行严格准入检查和限制制度，首相办公室是绝对禁区，首相官邸没有挂牌。
日本政府机构主要有内阁辅佐机构、内阁部门、内阁直属机构。府和省是日本的基本国家行政组织，是作为内阁领导下的负责行政事务的机关而设置的。日本现有行政省11个，分别为总务省、法务省、外务省、财务省、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省、防卫省。政府各部门口都有标识，其特点为名称标识很简洁，未写日本国名。
上述国家机构挂牌情况：其一，美国、英国、法国、德国、日本的最高权力机关及行政机关多选址于历史悠久的建筑，许多都是世界文化遗产，承载了厚重的历史，建筑本身已是一张绝佳的“名片”，但多未悬挂机构名牌。其二，美、英、法、德、日五国政府各部作为具体管理机构，都有悬挂机构名牌，且有明显的标识图案，形式上与整体建筑风格相融合。
三、党政机构挂牌的功能和意义
（一）规范化建设需要
党政机构在战争年代多不挂牌。中国共产党自1921年诞生之后,即在中央组织机构中设立了组织部、宣传部等职能部门，①1927年之后，国民党制造白色恐怖，使中国共产党中央领导机构和工作机构不得不转为秘密状态。因战争形势需要，党中央所在地多次迁移，党的组织机构亦不断变迁；中国共产党历次全国代表大会召开地点也不固定。在新中国成立前仅有少数挂牌标明名称情形，即1931年中华苏维埃共和国于办公大楼门口正上方标明“中华苏维埃共和国临时中央政府”；中共湘鄂西中央分局挂牌，方式为门楣正中，自左至右行文。延安时期，“中国抗日军政大学”和杨家岭的“中央大礼堂”明确标有名称。党在西柏坡时期基于保密需要而未向外界公布党中央机构及其名称。党中央机构在建国前均不悬挂机构名党政机构的正规化、规范化，是一种形象，是一个“面孔”，应当引起重视。随着党的执政理念转变，通过党内法规对党中央机构悬挂名牌作出规定的时机已经成熟。这是实现党中央领导机构制度化与透明化的应有之义。我们认为，党中央各机构应当挂牌，向公民公布其办公地点。执政党机构应该揭开“神秘面纱”，以更加自信和成熟的执政方式不断推进中国的法治建设和各项事业的顺利开展。其他机构如人大、政协、政府、司法机构等，应当以国家立法形式对挂牌事宜作出明确规定。可以在组织法中对这些机构的挂牌问题作出统一规定，以实现机构挂牌的规范化和法治化。
（二）统一、明确挂牌原则
要解决挂牌问题，党中央、国务院应确立统一、明确且具有可操作性的挂牌原则。以政务信息公开秉持“以公开为原则，以不公开为例外”为依据，挂牌问题亦可确立“以挂牌为一般，以不挂牌为例外”的原则。基于保密、国家安全等需要不宜挂牌的，其办公地点可不挂牌。其他机构应当统一对外挂牌
（三）最高机构应挂牌
很多人都知道，党中央、国务院这些最高机构的办公场所在中南海，但却一直没有挂牌。我们认为，党中央、国务院应当在其办公场所对外挂牌。对于中央和国务院挂牌而言，不仅具有实际意义，更具有象征意义。尽管很多国家的最高机构基于传统都不挂牌，如美国白宫、法国爱丽舍宫等。但作为全国政治中心的党中央和国务院，理应昭示其所在，对外挂牌。
（四）党的中央机构应当挂牌
在党的中央机构中，除了中联部以外，其他都不挂牌，这是不合适的。党的中央机构，不仅是党中央的部门，为党中央做事履责，同时也为党员群众服务，为地方党政机构服务。既如此，当然也应该对外挂牌。执政党的机构“去神秘化”，是新形势下党务公开的内容之一。况且，各地方省委、市委、县委等党的机构从来都有挂牌，唯独到了中央机构却不挂牌，既不统一，也不规范。
（五）“一个机构，两个牌子”的应挂两个牌
党政分开是我国政治体制改革的关键环节。“一个机构，两个牌子”的机构应当同时悬挂党中央机构与行政机关两块牌子，这是党政分开的具体表现。在中台办官方网站上，中共中央台湾办公室与国务院台湾事务办公室的名称分别位于上、下两列。那么，中台办在其办公场所挂牌也是水到渠成。同理，中央对外宣传办公室和国务院新闻办公室亦应当分别挂牌。若一个机关在两个或两个以上的地点分散办公，其所有的办公场所均应当挂牌。因为，既然是两个办公场所，当然应当明确标明所在地点和“主人”，而不是现在习惯的“东院”、“西院”，或者“北院”和“南院”等。
（六）具体形式要求
为了保障公民知情权和监督权的实现，建议各机关在距离大门口较近的合理位置，设立接待部门并挂牌，如住房和城乡建设部接待处，以方便公民顺利出入机关，从而使便民的理念落实到细节；各机关可以结合办公地址所在建筑的具体风格，以美观、大方、实用为原则，选择适合悬挂牌子的方式。既可以悬挂于门口正上方，亦可选择置于门口左侧或右侧，或在门口树立标示牌，或将机关名称镶嵌于墙壁之上。牌子字体的颜色也不必统一规定为白底黑字，亦可以由该机关自主决定。参考文献
[1]任进.五国政府设置近况及其特点分析[J].中国机构改革与管理，2012(5).[2]中央11部门新闻发言人首次集体亮相[DB/OL].中共中央对外联络部网站，http：//.[3][4]杨小军.论公民的政府信息知情权[J].甘肃行政学院学报，2009（3）.（作者：杨小军，国家行政学院法学教研部副主任、教授、博士研究生导师；申静，河北大学教师）
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