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从村治过程看乡村关系
内容提要 农村实行村民自治之后，乡村关系发生了明显[de]变化，由集中统一[de]行政管理转变为行政领导与行政指导相结合。本文从村治过程[de]角度分析了村民自治背景下[de]乡村关系，所得出[de]结论是：乡村关系既包含行政管理也包含行政指导； 乡村矛盾[de]主要方面在于乡镇政府； 乡镇政府[de]违规[de]行政干预对于村民自治是十分有害[de]。
关键词 村治过程 村民自治 乡村关系 行政干预
农村实行村民自治以后，乡村关系发生了巨大[de]变化。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定，“乡、民族乡、镇[de]人民政府对村民委员会[de]工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内[de]事项。”这意味着，该法将乡镇人民政府(行政机关)与村民委员会[de]关系定性为“指导与被指导[de]关系”。事实上，当前[de]乡村关系并非只是简单[de]指导与被指导[de]关系，因为乡村关系不仅仅是乡镇行政机关与村民委员会[de]关系。
在实行村民自治[de]前提下，乡镇政府对于行政村[de]管理既有行政命令[de]成分，也有行政指导[de]成分。此二者[de]区别须加以厘清，并在实践中避免违规[de]行政干预。这对于农村[de]政治发展是必要[de]。本文拟从村治过程这一视角，对实行村民自治背景下[de]乡村关系作一剖析。
一、村治过程
“村”指[de]是行政村。“行政村”是历史形成[de]一个概念。建国初期，中国政府曾把政权组织延伸至村一级。中华人民共和国政务院于1950年12月颁布了《乡(行政村)人民政府组织通则》，乡(行政村)成为基层行政单位。当时[de]乡和行政村是一个概念，它一般由一个较大[de]自然村或几个自然村联合组成。人民公社时期，行政村演化为生产大队； 人民公社解体以后，在原来[de]生产大队设立“村民委员会”。“行政村”这一概念一直被沿用下来，尽管现在[de]行政村并非一级行政组织。
“村治过程”即行政村[de]政治过程。“过程”具有双重涵义：(1)它是一种研究方法；(2)它是一系列政治活动。“过程”作为政治学[de]研究方法，其形成和发展是功能和行为研究方法长期发展[de]产物，“其特征是对政治活动[de]行为、运转、程序以及各构成要素，特别是各政治团体(群体)之间，以及它们与政府之间[de]交互关系进行实证性[de]分析、研究和阐述。这种过程研究，对于传统[de]体制研究、要素分析和法理说明是一个极为重要[de]补充和丰富，把人们对于政治、政府问题[de]研究推向了一个新[de]阶段”。最早提出“过程”这一概念[de]是美国学者本特利(Bentley，Arthur Fisher)，1908年，本特利在其代表作《政府[de]过程：社会压力研究》(Proce of Government：A Study of Social Preures)一书中提出“政府过程”[de]概念。至第二次世界大战前后，西方政治学界流行从“过程”[de]角度研究和表述政治和政府活动[de]各个方面。上个世纪末，中国学者也开始注重以“过程”[de]方法研究中国[de]政治问题。
“过程”[de]另一个涵义是指一系列政治活动。本特利[de]“政府过程”是指以政府为核心[de]一系列政治活动，包括以下几个环节：利益表达、利益综合、决策和决策[de]施行。实际上，“政府过程”就是“政治过程”，“学术界历来多是交叉使用这两个概念，并未将它们划分严格[de]界限”。结构功能主义[de]代表人物阿尔蒙德(Gabriel Almond)进一步发展了政府过程[de]学说，他将“政治过程”或“政府过程”分解为政治社会化与政治录用、利益表达、利益综合、政治沟通、决策和决策[de]施行等几个环节。
本文所提出[de]“村治过程”，就是行政村[de]“政治过程”，它包括以下几个环节：政治社会化与政治录用、利益表达、利益综合、政治沟通、决策和决策[de]施行。
政治社会化是政治文化形成和发展[de]过程； 政治录用是通过某种方式选用人员在政治活动中充当某种角色，对行政村而言，选择村干部是最重要[de]政治录用； 利益表达就是提出政治要求； 利益综合是把各种要求汇合成决策选择； 政治沟通是政治活动主体之间[de]信息传递； 决策是把有效[de]政治要求转化为权威性[de]决定； 决策施行即实施决策。
二、乡镇政府与村干部[de]政治录用
乡镇政府在录用村干部[de]过程中起着重要[de]作用，其中对农村党支部负责人[de]人选起决定性[de]作用。镇党委对村党支部负责人[de]任用起决定性[de]作用
根据党章第29、30条[de]规定，党[de]基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生，但基层委员会、总支部委员会、支部委员会[de]书记、副书记，应报上级党组织批准。《中国共产党地方组织选举工作条例》第15条规定，上级党[de]组织认为有必要时，可以调动和指派下级党组织[de]负责人； 第16条规定，党[de]基层组织设立[de]委员会书记、副书记[de]产生，由上届委员会提出候选人，报上级党组织审查同意后，在委员会全体会议上选举。从上述规定看，作为农村党支部[de]上级党组织[de]乡镇党委，对农村党支部负责人[de]人选拥有决定权。在现实中，乡镇党委直接任命村党支部负责人[de]情况时有发生，如河南、山东、安徽、内蒙古等地，近年来都派遣大批机关干部到农村任职，这些机关干部由乡镇党委直接任命为村党支部书记或副书记。安徽省委在2001年7月从市县(市、区)机关和事业单位选派3000名优秀年轻干部到全省贫困村和后进村担任党支部书记。山东省济宁市自1998年起，每年从市、县、乡4万多名干部中抽调1万多名，进驻1425个贫困村、后进村。⑥全国各地都广泛采取部门包村、工作组驻村、下派机关干部任职等办法，帮助后进村改变面貌，在2001年～2002年间，全国下派到村任职[de]机关干部累计达7万多名。乡镇政府对村委会选举[de]指导
农村村民委员会成员是通过村民[de]民主选举而产生[de]。村委会[de]选举离不开乡镇政府[de]指导，乡镇政府介入村委会选举主要有以下几个环节：(1)宣传发动。有关村委会选举[de]法律法规都明确规定乡镇政府对村委会[de]选举负有宣传发动[de]责任。在宣传发动阶段，乡镇政府[de]主要任务有：宣传村组法及有关[de]法律法规、行政规章； 培训有关工作人员； 确定选举方式和选举日期等。(2)指导选举委员会[de]工作。选举委员会(或称选举领导小组)是主持村委会选举[de]唯一领导机构，其主要职责是，确定选举工作人员、审查选民资格、公布选民名单、组织选举并公布选举结果。选举委员会从成立到具体[de]运作[de]各个环节，乡镇政府均有介入。(3)解释选举结果。在村委会选举中，发生计票争执或对有效票、废票[de]认定意见不一致时，一般由乡镇政府来裁定。对选举[de]裁定，在特定[de]情况下，可能对选举结果产生重大[de]影响，例如江西游村1999年[de]选举，乡镇政府运用解释权，使选举结果发生了变化。
在实行直选[de]情况下，乡镇政府主要通过以上几个环节影响村委会[de]选举； 在没有实行直选[de]情况下，有[de]乡镇政府则干预甚至操纵选举。⑨乡镇政府在指导村委会选举[de]过程中，往往带有自己[de]“意图”，想方设法使自己[de]“意中人”当选。据肖唐镖、唐晓腾对江西省40个村委会换届选举[de]调查，乡镇政府在村委会选举中倾向于民主[de]或有限[de]民主选举[de]占六成，倾向于“暗箱操作”[de]乃至违规操作[de]占三成。违规操作[de]选举，“都带有一个相同[de]目的，即他们希望组织看中[de]人员能如愿当选，特别是希望原村委会班子(或其中[de]主要成员)能继续留任”。1998年通过[de]《中华人民共和国村民委员会组织法》已明确规定村委会换届实行直选，乡镇政府对村委会选举[de]影响力正在减弱。这种情况使有[de]乡镇干部担心农村会失去控制，不过也有[de]乡镇干部已经转变了观念，认为只要让村民把他们信得过[de]人选到村委会班子来，那就符合“党[de]方针政策”。
三、乡镇政府对行政村决策及决策执行[de]影响
决策，是村治过程核心环节。村治过程[de]决策及其执行，深受乡镇政府[de]影响。乡镇政府[de]影响主要通过以下几个环节：通过行政命令和行政干预推行政务涉及政务[de]事宜，乡镇政府可向所辖行政村下达指令。比如公粮收购、计划生育、税款收取及上报各种统计资料等，乡镇政府大都下达任务指标，并规定完成期限和奖惩办法。凡此类事宜，村党支部和村委会依据乡镇政府[de]指示作出决策，并予以执行。通过下达指标和提供信息影响行政村[de]生产经营决策
乡镇政府一般每年都向所辖行政村下达农业生产任务和工业产值[de]指标，并采取相应[de]奖惩措施。这些指标并不具有强制性，不可能一一加以落实，不过乡镇政府可能抓住一些重点项目狠抓落实。例如1996年4月，浙江省东阳市巍山镇向该镇[de]白坦一村下达100亩水稻直播试验[de]任务。为了落实这项任务，镇党委书记、镇长、分管农业[de]镇领导、联村干部等会同东阳市[de]农业技术员一起下村，召集村两委和村小组联席会议，宣传和落实试点事宜。
乡镇政府还往往根据自身掌握[de]信息和对市场[de]基本判断，对所辖行政村[de]生产经营进行指导和干预，其目的主要是为了农民[de]增收。对生产经营[de]指导和干预，乡镇政府必须把握一定[de]度，否则容易引起乡村矛盾和干群矛盾。运用政府权威影响行政村[de]人事决策
当村民对现任[de]村党支部或村委会负责人不满并向乡镇政府提出罢免要求时，乡镇政府往往出于自身利益[de]考虑，作出作为或不作为[de]反应。对于罢免村党支部成员[de]要求，是否满足村民[de]愿望，主动权掌握在乡镇党委手里，对于乡镇党委[de]不作为村民无可奈何。由于村民会议或村民代表会议[de]召集在很大程度上有乡镇政府[de]介入，因此对不称职[de]村主任[de]罢免也在很大程度上取决于乡镇政府[de]态度。从目前已经发生[de]为数不多[de]罢免村委会主任成功[de]案例来看，乡镇政府[de]介入起了至关重要[de]作用，例如，1999年3月哈尔滨市道外区松北镇集东村罢免村委会主任董寿永； 1999年4月浙江省瑞安市潘岱乡白莲村罢免村委会主任何光寿； 1999年5月浙江省温州市寮东村罢免村委会主任潘洪聪； 1999年8月贵州省贵阳市东风镇乌当村罢免村委会主任； 1999年11月河南省巩义市涉村镇罗泉村罢免村委会主任柴喜武等，都得到了乡镇政府[de]支持或帮助。
与此相反，如果乡镇政府不予支持，村民就很难作出罢免[de]决议，例如，哈尔滨市王岗镇前兴隆村村民要求罢免村委会主任梁振志，由于乡镇政府不予支持而不能如愿以偿；河北省[de]报子营村村民罢免村委会主任[de]要求得不到乡镇政府[de]支持，不仅罢免不成，五名带头[de]村民代表被检察机关逮捕，反而成了“被告”。唐晓腾总结说，村民提出罢免“村官”[de]要求能够得到满足，并不仅仅是因为有了《村委会组织法》，更主要在于其所在[de]乡镇党委、政府[de]领导比较开明、比较看重民主。[1] [2] 下一页
