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深化体制机制制度改革 拓展从源头上防治腐败工作领域 作者：徐晓冬 任学敏
通过深化改革，形成有效防范腐败的体制机制制度，加大从源头上治理腐败问题的力度，是加强党风廉政建设和反腐败工作的重要任务。《工作规划》第五部分对这方面的工作进行了部署和安排。
一、党的十六大以来，深化体制机制制度改革取得了重要成果
党的十六大以来，各地区各部门在深入开展党风廉政建设和反腐败斗争中，逐步加大治本力度，不断深化体制机制制度改革，从源头上预防和治理腐败的各项工作向深入发展，呈现出健康有序、稳步推进的良好势头。各地区各部门坚持边实践边探索，形成了一些好的做法，积累了成功经验，取得了重要的阶段性成果。干部人事制度改革深入发展，司法体制改革力度加大，行政管理体制改革和政府机构改革卓有成效，财税、金融和投资体制改革不断深化，工程建设招标投标等四项制度进一步完善。实践表明，把反腐败寓于各项重要改革措施之中，坚持用改革的办法解决导致腐败现象发生的深层次问题，是有效预防腐败的根本途径。
当前，我国进入改革发展的关键时期，社会主义市场经济体制初步建立，但一些领域体制机制制度还不完善，客观上存在腐败滋生的空间和漏洞；社会主义民主政治建设不断推进，但完善的法制环境和对权力有效监管的机制还没有完全形成。因此，要在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，切实推进干部人事和司法体制改革、行政管理和社会体制改革、财税金融和投资体制改革、国有企业改革、现代市场体系建设及相关改革，努力拓展从源头上防治腐败的工作领域。
二、推进干部人事和司法体制改革
(一)推进干部人事制度改革。完善干部选拔任用制度。要以继续扩大和落实群众的知情权、参与权、选择权、监督权为着力点，拓宽民主渠道，规范民主形式，把群众的有序参与贯穿于干部选拔任用的全过程。一是要规范干部任用提名制度。凡是得不到多数群众认可的，未经集体研究的，不得列为考察对象。二是完善选拔任用决策机制，推行地方党委决定重要干部无记名投票表决。
完善干部公开选拔、竞争上岗、差额选举办法。要加强中央题库建设，改进考试测评方法，提高科学化水平，探索让更多的社会优秀人才参与竞争、将各方面优秀人才纳入选拔视野的有效途径。要逐步提高通过公开选拔和竞争上岗方式选拔的干部在同期提拔干部中的比例。要完善差额选拔方式，地方党委选举应适当增加委员人选的差额比例。
增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性。进一步扩大民主参与的范围。根据代表性、知情度和相关性，区分选任制、委任制等不同情况，合理界定并逐步扩大民主推荐、民主测评和民意调查的参与人员范围，有计划有步骤地让更多的党员群众参与到干部选拔任用工作中来。提高选拔任用工作的透明度，提高选人用人公信度。改革和完善基层党委组织选举制度，在乡镇普遍推行以“公推”的办法产生党组织领导班子成员候选人。
完善干部考核评价体系。中组部下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，实现了干部考核评价制度建设的重要突破。要在认真总结实践经验的基础上加以完善，统一规划，突出重点，上下结合，稳步推进，逐步建立体现科学发展观的干部实绩考核评价体系。应继续着力规范考核内容，改进考核方法，健全考核形式，完善考核机制。
(二)深化司法体制改革。优化司法职权配置，强化司法机关的配合与制约。改革和完善司法机构设置，逐步形成规范、快捷、节约的司法体制。从制度上进一步加强检察机关对诉讼活动的法律监督。完善减刑、假释、保外就医、暂予监外执行、服刑地变更的条件和裁定程序。建立和完善涉诉信访工作机制，畅通涉诉信访渠道，形成公开、透明的涉诉信访处理制度。
改革和完善司法管理制度，促进司法规范化建设。健全审判业务和检察业务管理制度，制定统一的审判权、检察权分解流程和案件质量效率综合评价体系。建立司法人员业绩评价体系，构建公开、公平、合理的考评机制。建立委托评估、拍卖、鉴定和查封、扣押、冻结等司法辅助事项管理工作制度。
健全司法人员执法过错、违纪违法责任追究和领导干部失职责任追究等制度。改革完善司法管理制度和司法保障体制。完善司法人员行为规范和职业道德标准。完善法律统一适用制度，规范司法人员自由裁量权的行使，保证严格、公正、文明执法。探索建立个案跟踪回访制度，加强对办案质量的控制。积极推进审判公开、检务公开和警务公开。健全司法公开制度，让人民群众以看得见、感受得到的方式实现公平和正义。
三、推进行政管理和社会体制改革
(一)贯彻落实《关于深化行政管理体制改革的意见》。行政管理体制改革在我国改革开放和现代化建设中居于重要的战略地位，它是全面深化改革开放的重要环节。推进行政体制改革，必须切实贯彻落实《关于深化行政管理体制改革的意见》，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少政府对微观经济运行的干预。着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
(二)深化社会体制改革。中国社会体制改革大大滞后于经济体制改革。由于社会体制改革涉及到方方面面的利益，因此在改革过程中曾经出现多次反复，一度停滞不前，并由此带来一系列社会问题，如三农问题、失业问题、社会分配不公问题、银行坏账问题、消费萎缩问题等，严重影响了中国的现代化进程，对经济和社会的协调发展也十分不利。因此，推进社会体制改革以更好地促进经济社会协调发展，是中国全面建设小康社会的重中之重。深化社会体制改革，要扩大公共服务，完善社会管理，加强对社会生活的科学管理、民主管理和法制管理。推进教育、卫生事业改革和发展，加强住房改革和建设，健全社会保障体系，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。
四、推进财税、金融和投资体制改革
(一)深化预算管理制度改革。要继续规范预算编制内容和程序，建立起与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机制；继续改变预算编制方式，由基层预算单位自下而上逐级编制预算，提高预算编制的科学性和准确性；继续明确预算编制责任主体，树立部门预算管理观念，增强部门预算管理的严肃性；进一步提高预算编制和执行的到位率，增强预算管理的可预见性；加强信息披露力度，切实提高预算编制的透明度，强化人大和审计部门对预算管理的监督。
(二)完善国库集中收付运行机制。要全面深化国库集中支付制度改革，健全国库单一账户体系，完善财政资金支付运行机制、预算执行动态监控机制，积极稳妥地实施国库现金管理，深化“收支两条线”管理制度改革，建立健全政府非税收入管理体系。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，要切实将国有土地使用权出让收入纳入基金预算管理。
(三)推进党政机关领导干部及国有企事业单位领导人员职务消费改革。要健全国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，积极推行领导干部公务用车、公务接待等改革，将政府机关各种公务消费费用纳入财政预算管理，并作为政务公开的重要内容，接受人民群众和社会的监督。领导干部职务消费改革的方向为：一是职务消费规范化。应将职务消费标准由财政统包统揽转化为总量控制，包干到人；将消费方式由隐性化向显性化转变；将结算方式由实报实销向最终货币化转变。二是职务消费制度化。逐步建立一套机制完善、运作规范、措施得力的管理制度。三是职务消费货币化。货币化作为市场经济的基本要求，是职务消费改革的最基本的切入点。
(四)完善机关事业单位工资收入分配制度，继续清理规范津贴补贴。进一步改革完善机关事业单位工资收入分配制度，继续清理规范津贴补贴。作为机关事业单位工资收入分配制度改革取得的重要成果，我国已建立了国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，为建立公平合理的收入分配制度、理顺社会收入分配关系发挥了积极作用。要继续做好规范津贴补贴工作，加强监督检查。
(五)积极稳妥地推进税制改革。积极稳妥地推进税制改革，逐步建立有利于科学发展和公平分配的税收制度。推进所得税制改革。全面贯彻落实新的企业所得税法及其实施条例，认真做好新旧税法的衔接工作。推进个人所得税改革，逐步建立健全个人所得税管理档案。深化流转税制改革。进一步完善增值税制度。根据国家的产业政策和消费政策，研究调整消费税政策。适当调整营业税政策。着力抓好地方税制改革。研究推进以房地产税制为重点的财产税改革。深化房地产模拟评税试点工作。改革资源税制度，加大保护资源的力度。调整和完善税收政策。规范各项税收优惠政策，严格控制税收减免。深入推行办税公开。
(六)推进金融体制改革。完善金融企业公司治理，建立健全现代金融企业制度。要以完善公司治理和优化金融结构为重点，进一步深化金融改革。要进一步加强国有金融资产监管制度。一是做好《金融类企业国有资产产权登记办法》和《金融企业国有资产评估管理办法》的培训以及相关文件的修改工作。二是完成金融类企业国有产权转让管理办法和金融类国有资产监督管理条例的起草工作。要继续深化国有商业银行股份制改革。充分借鉴国际成功经验和国内试点的成功做法，完善相关法律法规，支持改制银行稳步发展综合经营。
健全支付监管体系。为了防范金融风险，防范腐败行为的发生，防止国家税收的流失，减少洗钱等犯罪活动的发生，必须建立健全我国的现金交易限制制度。要严格执行现有的关于现金交易管理方面的规定，对大额提现、大额转账和账户异常进行监控。要建立和完善大额现金和可疑支付交易报告制度。同时，要大力推广非现金支付结算手段，逐步提高非现金交易的比重。
依法落实金融账户实名制。建立健全金融账户实名制，要健全严格开户审查。以个人储蓄存款实名制为基础，在证券交易、保险交易、国债交易以及汇款、转账、银行卡使用等方面严格实行实名制。同时，要加强银行开户的管理，规定一律采用实名制开户原则。要建立银行与公安部门的信息交换系统，对身份证进行查验，进一步解决假身份证的问题。各银行要加大技术手段和科技含量，完善相关硬件设施和技术条件。待条件成熟时，出台个人金融账户实名制的法律、法规。
完善金融业反洗钱制度。进一步完善反洗钱合作机制，逐步将特定非金融机构纳入统一的反洗钱监管体系，加大对大额资金和可疑交易资金的监测。加快有关反洗钱规章的立法进度，积极落实《反洗钱法》。进一步完善反洗钱工作部际联席会议制度，协调各部门和社会各界力量共同开展反洗钱工作。继续加强反洗钱国际合作，争取尽快成为FATF正式成员。
完善防范和查处上市公司信息虚假披露和市场操纵等行为的制度。继续深入开展打击非法证券活动，防止不法分子利用虚假信息诱骗投资者，影响社会稳定。进一步健全查处市场违法违规行为的快速反应机制，进一步增强监管的有效性，保持强大的执法威慑力。加强一线监管，继续强化对内幕交易和操纵股价等违法行为的打击力度。上市公司自身运作应规范、诚信、透明，上市公司的信息披露应当真实、准确、完整和及时。
(七)深化投资体制改革。健全和完善核准制和备案制。要制定《企业投资项目核准和备案管理条例》，规范企业投资核准制、备案制，不断深化企业投资体制改革。要研究制定《项目申请报告示范文本》等配套文件，完善核准制的制度设计。进一步转变政府职能，严格按照核准制的要求开展项目核准工作。适时修订《政府核准的企业投资项目目录》，进一步科学界定核准项目的范围和权限。严格规范备案管理，防止备案制流于形式，但也要防止备案成为变相审批。进一步扩大大型企业的投资决策权，积极鼓励社会投资，不断拓宽企业的融资渠道，规范企业投资行为。
健全政府投资项目决策机制。不断健全政府投资项目决策机制，完善重大项目专家评议和论证制度、公示和责任追究制度。大力加强政府投资监管，建立健全监管体系。进一步合理界定政府投资范围，加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区发展，推进科技进步和高新技术产业化。编制政府投资的中长期规划和年度计划，建立健全政府投资项目储备库，合理划分部门之间的管理权限和程序。继续加强政府投资项目的建设管理，推行非经营性政府投资项目代建制。加强为政府投资服务的中介机构管理，提高中介服务质量。
五、推进国有企业改革
(一)深化国有企业公司制股份制改革。进一步对现有国有大型企业进行规范的股份制改造。完善公司法人治理结构和激励约束机制。全面推进国有控股上市公司股权分置改革。加强大型国有企业董事会建设，未设立董事会的企业逐步实行党委(党组)书记和总经理分设。
(二)推进国有企业监管体制改革。要进一步完善国有企业监管法规体系，切实抓好以《企业国有资产监督管理暂行条例》为核心的配套规章、规范性文件的落实；监督检查对《企业国有资产评估管理暂行办法》的执行情况；适时颁布《企业国有资本经营预算管理条例》和出台《上市公司国有股权转让管理暂行办法》。同时，制定完善经营性国有资产监管体制的法律及配套行政法规，建立健全国有资本经营预算、企业经营业绩考核和企业重大决策失误追究等制度，落实监管责任，实现国有资产保值增值。建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等监管体制。
(三)经济责任审计制度。建立健全国有企业及国有资本占控股地位、主导地位企业领导人员的经济责任审计制度。加强企业经济责任审计、企业内部审计管理及中介财务审计监督，强化审计部门的防范、控制和监督作用。把经济责任审计与对国有企业的日常监督结合起来，把强化监督与为企业服务结合起来。有针对性地开展专项审计和审计调查，从体制、法规、政策、管理等方面提出建议，为加强宏观管理和国有资产监管服务。
(四)健全国有企业经营管理者薪酬制度和国有企业管理层投资持股制度。要把企业负责人的经营业绩考核与薪酬制度改革更好地结合起来，进一步规范和完善国有企业负责人的收入分配办法，进一步理顺分配关系。企业的薪酬分配既要以市场为导向，根据市场竞争的要求自主进行调节；也要建立必要的制度规则平衡出资人与企业、员工和经营者的利益关系，保证收入分配的规范、公正和公平。实施股权激励是一项与国际上通行的激励约束机制接轨的中长期激励方式，相应的就要求企业的治理结构、运行机制、管理体制也必须与国际接轨。
此外，建立具有中国特色的国有企业监管体制，还应完善国有金融资产、行政事业性资产和自然资源资产监管制度。
六、推进现代市场体系建设及相关改革
(一)完善工程建设项目招标投标制度。进一步完善招标投标制度。进一步加大执法力度。推进市场信用体系建设。加强中央投资项目的招标投标管理。规范和强化招标投标监督活动。提高从业人员职业素质。加强评标专家队伍建设和管理。
(二)规范土地征收和使用权出让制度。进一步规范土地征收和使用权出让，完善土地使用权出让制度。第一，继续加强监督检查，注意研究解决新情况新问题。第二，继续采取有效措施，着力落实工业用地必须实行招标拍卖挂牌出让制度。第三，适时出台《划拨土地公示的实施意见》，着力推进划拨供地信息、程序和结果公开。第四，深入推进矿业权市场化建设和改革，遏制矿业权管理领域中案件多发势头。
(三)深入推进土地有偿使用制度改革。《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)要求严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地都要逐步实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。
(四)推进产权交易市场建设。首先，要完善产权交易各项监督制度。从维护市场秩序出发，必须建立起对市场参与各方的约束和监管制度，整体构架全国产权交易监管体系和网络体系。逐步形成监管目标明确、体制制衡、信息公开、法规约束、程序规范，融专项检查、场内约束、行业自律和社会监督为一体，兑现监管责任追究的产权交易监管制度。其次，除了一些涉及保密的企业等情形外，要严格实行企业国有产权进场交易。扎实推进治理产权交易中的商业贿赂工作，严肃查处商业贿赂案件，积极探索建立健全防治商业贿赂长效机制。
(五)深化政府采购制度改革。要完善管理职责与执行职责分离的政府采购管理体制，进一步健全政府采购制度。目前应从以下几个方面着手进行：建立健全以《政府采购法》为核心的政府采购法律法规体系；进一步扩大政府采购规模和范围；完善管理职责与执行职责分离的政府采购管理体制；建立健全政府采购运行机制；完善政府采购监督体系；建立政府采购的资格管理制度；全面实行政府采购资金财政直接拨付制度；逐步推行电子采购制度。
(六)健全社会信用体系。信用体系建设是庞大的社会系统工程，涉及面相当广泛。当前要抓紧的工作有：一是加强征信法制建设，制定有关征信法规，包括征信业管理法规和政务、企业信息披露及个人隐私保护的法规。二是按照“特许经营，商业运作，专业服务”的原则，加快社会征信机构的业务经营和征信市场管理。三是加快全国统一的企业和个人基础信用信息数据库建设，形成覆盖全国的基础信用信息查询网络。四是依法对征信市场进行监管，推动征信行业逐步向政府监管和行业自律相结合的方向发展。五是加强征信行业标准化建设工作。
