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新时期电信业规划的定位和体系
文剑 陈红 柴慧萍
一、前言
自十一届三中全会以来，在党的正确领导下，我国的经济和社会都获得了长足的发展和进步。我国人均GDP在1996年超过650美元后，又于去年迈上了1000美元的新台阶。社会经济的发展和人民生活水平的提高，社会对信息需求的日益增加，给电信业的发展创造了条件。近十多年时间里，电信业一直处于高速发展的阶段，在国民经济中的地位不断提高，成为国家基础设施的重要组成部分，对于我国的社会、经济、文化、安全等诸多方面都日益发挥着越来越大的作用。
在电信业的成长过程中，总是有各种各样的问题出现，所有问题归根到底是发展的问题。发展就必须明确方向明确目标，合理地调配资源，这正是规划所起到的作用。总的来看，“规划是对未来的一种谋划、安排、部署或展望”，可以使发展目标更加明确，发展方向更趋一致，可以将未来不确定因素和风险降至最低，可以使有限的资源发挥最佳效用。
二、电信业规划的定位
随着电信体制改革的不断深入，电信行业的格局发生了很大变化。以往由政府统包统揽的网络建设、业务经营、市场开发都交给了企业去做，政府管宏观、管政策、管环境。在政府职能不断转变以及电信日趋市场化的今天，有人认为规划已经失去了意义，这是不正确的。在社会主义市场经济条件下，规划的编制和实施对实现行业和国家的总体战略目标、弥补市场失灵、有效配置资源、促进全行业的协调发展等方面仍然起着非常重要的作用。国务院已经批准从“十一五”开始，将原有的“五年计划”改为“五年规划”，这一方面体现了政府职能的转变，另一方面更加突出了规划在国民经济发展中所处的先导性、战略性地位。规划是在扎实的调查研究基础上，紧扣国家的总体战略方针，以大量数据做支撑，结合国家或行业自身的实际能力，将宏观性、战略性与科学性、可操作性相结合，统筹协调社会、经济、市场、安全等方面之间的相互关系，是政府履行宏观调控、经济调节和公共服务职责的重要依据，是政府职能的重要体现。这实际上给出了规划的基本定位，即规划是发展的指南，是指引国家或行业发展的纲领性文件。规划是政府制定的，也是“管”政府的。政府既要依法行政，也要依规划行事，只有这样,才能使规划制定的相关宏观措施和重点任务落到实处，真正起到规划的作用。
近几年信息产业部制订出台了一系列有关规划工作的管理规则，如《通信规划工作管理规则》、《通信规划备案管理工作细则》等等。这些工作为推动今后做好规划工作、发挥规划管理的有效性起到了积极的作用。
党的十六大以来，国家逐步转变观念，在促进经济建设的同时，更加关注其与社会的协调发展。在十六届三中全会、去年的全国经济工作会议以及今年的两会期间，这一观念得到了进一步的丰富和贯彻。在规划工作中，必须体现这一观念的重要转变，要以“三个代表”重要思想为指引，以“五个统筹”为基本出发点，把以人为本，促进全面、协调、可持续发展的新的发展观作为规划理念，贯彻到规划的编制、实施、管理中。
在目前的情况下，电信行业的发展必须协调规模与效益、速度与结构的关系，重点解决市场中的无序竞争、互联互通等老大难问题，统筹城乡、东中西部、用户利益与企业效益。电信业的规划也就必须突出体现对这些问题的解决。
三、电信业规划的体系
电信业规划的体系要体现规划的层次性，做好不同规划之间的衔接。从规划主体和规划的范围来看，电信业规划可以分为电信行业规划、电信企业规划以及其他行业的专用通信网规划，它们共同构成了电信业规划的体系。
（一）电信行业规划的构成电信行业规划主要指由电信行管部门编制的全行业电信发展规划，编制主体上至信息产业部，下到各省（自治区）、直辖市各级地方通信管理局、地方政府相关职能部门。作为政府部门编制的规划，行业规划的编制要站在政府的立场，从监管并引导电信行业健康发展的角度出发，内容侧重于对行业进行宏观经济调控、指导行业中的各类企业正确执行政府发布的政策和法规、促进政府更好的行使监管职能，比如：引导电信企业之间公平合理地竞争、做好运营商网络之间的互联互通、协调电信企业解决矛盾、协助政府开展电信普遍服务，同时对与老百姓生活密切相关的电信资费、服务水平提出行业监管的策略和措施，另外，包括对电信发展专题规划思路进行研究、对电信技术走向进行分析。总之，行业规划涉及面广，突出宏观性、战略性、政策性和适当的透明度。
对于跨省、自治区的区域性电信行业规划，一般由信息产业部负责编制，规划文本要报国家发展和改革委员会批准方可执行。
电信行业的规划按照规划的内容和区域范围来看，又可分为全国电信业规划、区域电信规划、各省（市、自治区）电信业规划和电信专项规划，这些共同形成电信行业规划的体系。
全国电信行业规划一般由信息产业部牵头，按照信息产业部的要求，拟定规划编制大纲，并委托相关的科研部门具体进行编制，是对未来几年内电信发展环境、电信网络和技术发展趋势、电信业务市场需求的变化、电信业发展战略目标、发展重点以及相应的政策措施等进行的科学论述，是电信全行业发展的指南。它必须与国家的总体战略方针相一致，是该方针在行业内的落实和具体体现。各省（市、自治区）的行业规划，由省通信管理局负责牵头，并委托相关的科研部门具体编制。全国和各省（市、自治区）的电信行业规划都属于综合规划范畴，只是两种规划的地理覆盖范围不同而已。电信行业规划的形式可以是多样的，从时间跨度上看，一直沿用我国国民经济发展计划所采用的“五年计划”模式。随着经济发展，固定的五年期规划已不能满足行业发展的需要，应该根据具体情况，灵活调整规划的时间跨度。
为使行业规划有更好的延续性、可操作性，在规划执行的中期，需要对其进行滚动编制。滚动规划是根据外部环境和规划主体自身的发展变化对已经制定实施的五年规划进行滚动更新。滚动的周期可以为1-3年滚动一次，并将规划期后延1-3年。滚动规划相对于同期的综合规划是实施性规划，相对于每年具体的工作则是指导性规划。滚动规划的重点是分析环境的变化，总结经验寻找不足，根据实际发展的情况，调整发展目标并提出滚动期内的重要发展思路。
区域电信业规划都是根据国家经济发展的需要，在某一时间阶段，将国家重点发展的地区划为一个经济发展区，区域的大小按照行政区划，可以是几个省（自治区、直辖市）联合组成，比如西部、东北地区、长三角地区等等。一般情况编制区域电信行业规划都是为了配合编制国家区域经济发展政策的需要，是国家区域规划和电信行业规划的有机结合。
区域行业规划的编制特点是要充分体现区域的特殊性，重点分析电信发展在该区域的重要地位，对区域经济发展起到的重要作用。制定适合该区域发展的业务发展目标、规划期内的发展策略和措施，特别是对网络的规划，应该从区域经济发展的角度出发，统筹考虑。
电信业专项规划是根据行业发展中现存的重大并急需解决的问题，有针对性制定的规划，它是政府制定相关政策的重要依据，也是行业综合规划的重要补充。编制专项规划的特点是专注于某一特定领域，更有深度，比如全国卫星通信网规划、全国应急通信规划、农村通信发展规划等等。
（二）电信企业规划的构成电信企业规划是行业规划的重要参考，是编制地方行业规划的基础数据和参考资料的来源之一，同时，企业规划在编制的过程中也要与行业规划的总体思路和总体框架协调一致。
我国电信运营企业由集团公司和地方子（分）公司两级组成，所以企业规划也分成集团公司的规划和地方子（分）公司的规划两种。集团公司的规划与行业规划有近似的地方，强调的是对企业自身的“宏观性、战略性和政策性”的要求。与行业规划不同的是，集团公司的规划强调集团的经营运作、集团的内部管理。由于企业规划必须达到能够指导企业未来几年的建设和运营，涉及的内容将更多更细。企业规划也是由一系列专项规划和专项研究报告组成，各专项规划大体可以分为电信业务的发展规划、电信网络的发展规划和电信企业的管理规划三类。
电信业务发展规划的目的主要体现在两个方面，首先是为企业的市场经营提供依据和保证，其次是为网络的建设提供科学的依据。企业开展的各种业务都是通过不同的网络实体来实现的，网络的装备水平、传输网络结构、传输能力是企业开展业务的基础。随着业务发展的需求，把握好网络建设规模适度超前是企业建设中的难点。网络建设规模滞后不能适应市场的需求，阻碍企业的发展。而建设规模过度超前，造成投资的浪费，对企业的发展也会造成影响。所以，企业对不同时期、各种业务市场的分析显得格外关注。电信网络发展规划是企业规划的重要组成部分。不管是经营固定电信业务的企业还是经营移动电信业务的企业，电信网的组成大体分为基础网、支撑网、业务网三个方面，通过细化又分成十几个不同的专业。每个专业之间既有联系又有其自身的发展规律。所以一个内容全面的企业电信网规划，应该涵盖企业各个专业网络。
随着政企分开，企业逐步走入市场，如何理顺和加强企业内部管理成为电信企业越来越关注的问题，因此，在近几年，电信企业的管理规划的制定受到更大程度的重视。电信企业管理规划包括战略层面的规划（制定企业总体战略、经营战略、职能战略等）、组织结构规划（对企业内部组织结构进行优化构建）、人力资源规划和财务规划等等。电信企业管理的规划对于构建企业的核心竞争力有着很好的指导作用。
（三）专用通信网规划
全国其他行业的通信网络情况比较复杂，有的专用通信网是利用公共电信网络来组织的专网，也有的是自建的专网。随着专网的业务需求不断增加，专网需要覆盖的范围将扩大，需要建设专网的行业增多，对专用电信网进行规划的需求也有所增加。
专用通信网不同于公共电信网，是一种企业内部电信网，专网的建设一般都有内部保密的要求。编制专网规划，首先要明确专网专用的要求，从组建网络的目的和方式、网络规模、覆盖范围、采用的技术以及特殊的安全性要求等等方面入手进行分析。
电信业是我国国民经济中目前发展最快的行业之一。发展是好事，但发展也带来了更多从未出现的问题。规划是行业发展的风向标，是行业健康成长的基本保证，是谋求电信业长期稳定协调发展的必由之路。要做好规划，就必须明确规划的任务和重要性，形成正确的规划理念，建立功能清晰、衔接协调的规划体系。
