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南汇区土地利用总体规划实施评价及修编思路
2006年第5期
改革开放以来，在经济体制转轨和社会经济快速发展的形势下，国家土地管理部门针对我国各项建设对土地的需求日益增加，特别是耕地面积迅速减少，土地利用供需矛盾和结构性矛盾日趋突出的问题，先后在全国范围内部署和开展了两轮土地利用总体规划的编制工作。南汇区（当时为南汇县）土地利用总体规划（1997~2010）就是在第一轮（1987~2000）土地利用规划编制和第二轮（1997~2002）土地利用总体规划修编的基础上制订的。规划于1998年经上海市人民政府批准实施。在新一轮土地利用总体规划修编之际，本文力图对南汇区土地利用总体规划的执行情况进行回顾和实施评价，对规划修编进行思考并提出初步设想。
一、南汇区土地利用总体规划实施评价
（一）规划执行情况回顾
南汇区上一轮土地利用总体规划的编制，在指导思想上贯彻了国务院1997年4月发出的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》精神和市委、市政府提出的“三个集中”的发展战略，突出了在为我区社会经济发展提供必要的土地保障的同时，对耕地特别是基本农田进行特殊保护，按照耕地总量动态平衡的要求，实行以指标体系控制为主、以用途管制为辅，并通过上下反馈，进行层层控制，逐渐细化，紧密衔接。因此，从总体上看，这轮规划具有一定的权威性、科学性和可操作性。规划实施以来，不仅对我区土地资源的利用保护和宏观控制取得明显成效，而且基本保证了南汇区建设用地，特别是交通基础设施和重点建设项目用地，对优化土地利用结构和调整土地空间布局发挥了积极作用，促进了我区经济社会的协调、稳定和快速发展。但是由于规划编制时对我区社会经济发展的迅猛势头估计不足，并受到原下达的各类指标数的制约，因此，规划实施至今，数项规划指标便均已突破了控制数据（见表1）。
1.规划耕地保有量为37716公顷，其中基本农田保护面积为29520公顷。由于社会经济的高速发展使得耕地的减少之势不可阻挡，虽然竭尽全力强调对其实行特殊保护，目前也已减少至31184.30公顷，其中已划定的基本农田保护面积为28778.81公顷，今后的耕地保护任务将异常艰巨。
2.规划确定城镇及工业用地控制在6500公顷内，人均用地控制在100m2/人内，其中城镇用地为4125公顷，工业用地为2375公顷。规划实施至今，我区城镇化水平和工业化水平显著提高，城镇及工业用地面积也大幅度增加，已达到7097.60公顷，超过9.19%，其中城镇用地为4126.29公顷，工业用地2970.30公顷。预计未来十余年是我区社会经济发展的高峰期，随着海港新城的大力建设及其周边基础设施的日益完善，我区的城镇及工业用地将保持更高速的增长。
3.规划确定本区通过对农村居民点实行拆迁合并、设置中心村等措施，使其面积由1996年的6600.76公顷减少至规划期末的3690公顷，目前农村居民点用地面积为5266.99公顷，虽然得到了一定的效果，但仍很难达到规划目标。
4.规划确定通过土地开发整理复垦，新增耕地面积5933公顷。由于城镇扩张速度较快，导致现有后备耕地资源大幅减少，即便对其大力开发挖潜，也仅仅新增耕地面积2069.64公顷，远远未达到规划指标的要求。
5.规划实施以后，随着国家一些宏观经济政策的调整以及我区对外开放力度的加大，我们在土地利用规划的基础上，对建设用地在时间和规模安排上依法作了相应的局部调整，2001年至今共计88次，频率为22次/年，涉及调整面积1214.2公顷，具体到各年的情况为：2001年调整12次，涉及调整面积162.6公顷；2002年调整19次，涉及调整面积269.5公顷；2003年调整43次，涉及调整面积707.97公顷；2004年调整14次，涉及调整面积74.13公顷。
（二）规划实施成效
1.切实保护耕地资源，确保了我区农业生产的稳定和发展
我区严格按照国务院《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地》中关于“对农用地和非农用地实行严格的用途管制”的精神，对全区所辖土地内进行了“基本农田保护区和村镇建设区”的划定工作。根据土地资源的特性，将全区土地划分为农业用地区、园地区等七个分区，制定了不同的用地分区土地使用管理制度，严格治理土地浪费与破坏行为。近几年我区在千方百计地保障建设用地的同时，坚持耕地保护不动摇、坚持基本农田保护不动摇，基本上保证了农业生产用地。在农业结构大幅调整的情况下顺利完成预定指标和粮油推优计划，棉花和水果等各类农产品产量都为近年最高。
2.基本保证了经济社会发展对建设用地的需求
（1）充分发挥了土地对经济社会建设的保障作用。为贯彻投资拉动、扩大内需、加强基础设施建设的方针，我们在土地供应上加大投入，1999年至2004年底共报征土地3871.31公顷，其中耕地3460.94公顷，保证了我区社会经济实现跨越式发展的需要。
（2）为加快城镇化进程提供了保证。在实施城镇化战略中，土地利用规划为我区的城镇建设发展提供了用地保证。从规划实施至今，城镇用地扩张至4126.29公顷，是规划前的2.7倍。
（3）提高了土地利用总体效益，促进了我区经济建设和社会发展。基础设施建设成效显著，城市功能进一步加强，城镇体系得到进一步提升，人均收入大大提高，生活水平发生了日新月异的变化。同时，随着南六公路、远东大道、沪芦高速等主要公路和北横河等主要水利工程的兴建改造，我区的交通水利等基础设施也得到了极大的改善。1996年——2003年，我区GDP总量从66.01亿元增长至190.92亿元，社会固定投资从36.49亿元增长至157.14亿元，财政收入从8亿元增长至36.96亿元。随着新增生产能力的发挥和提高，土地对社会经济发展总量增长的贡献将进一步显现出来。
3.土地利用产出效益不断提高
上轮土地利用总体规划在制定时，确定了土地利用结构调整的主要原则：第一，严格控制非农业用地规模；第二，耕地占用实行“占一补一”；第三，合理开发后备资源，优先安排农业用地。这些原则在规划实施几年中起到了主导作用，它们不仅有效的指导了我区土地利用结构的优化，而且促进了土地利用的内部挖潜，使得土地利用综合效益大幅提高。从1996—2003年，我区单位土地GDP产值从973万元/平方公里增长至2776万元/平方公里，其中单位农业用地农业产值从242万元/平方公里增长至377万元/平方公里，单位建设用地非农产值从4349万元/平方公里增长至10967万元/平方公里。土地利用效益的提高主要体现在建设用地上，体现了非农用地的比较经济效益。
4.产生了良好的生态效益
规划实施以来，通过围垦滩涂，我区土地总面积从1996年的67814.23公顷增加至2004年的68770公顷，通过土地开发整理复垦新增耕地面积2069.6414公顷，土地利用率也从80.98%增长至84.87%。生态环境建设受到重视，林地面积由407.58公顷增至1603.12公顷，园地面积由2515.3公顷增至3941.66公顷，我区的环境质量得到改善，产生了良好的生态效益。
（三）规划实施过程中存在的问题
1.经济发展对耕地的压力巨大
随着经济开放政策的深入和基础建设投资的加大，我区在近几年间经济迅速增长，从1996年到2003年，全区国内生产总值累计增长了189.20%。同时，我区经济增长也带动了土地利用结构的快速变化，即耕地的减少和建设用地的增加，经统计，这一时期耕地减少13.23%，城镇建设用地、工业用地和交通设施用地分别累计增长为169.58%、46.75%和32.77%。换言之，每增加GDP 1亿元，需投入耕地38.08公顷。而整个上海GDP增长所投入的土地资源，1999—2002年间每增加GDP 1亿元，所投入的土地为8.4022公顷。这充分说明我区经济发展对耕地所造成的压力巨大，也表明我区的经济发展相对于全市来说仍然处于较为粗放的资源消耗型阶段，当务之急应该升级产业结构、提高土地利用集约度，以提高土地利用效益。
2.规划建设用地指标分解与实际需求偏差较大，布局不合理
土地利用总体规划在制定时，建设用地指标及相关耕地占用指标的分解要求综合考虑全区区域发展重点、各镇的经济发展水平、人口状况、历年建设占用耕地状况、耕地保护、城镇规划布局等因素后作出科学分解。但在实际操作中，指标的分解缺乏统筹安排。规划中确定的1997—2010年建设占用耕地指标仅为4158公顷，至今该指标早已突破，规划的重点项目基本上已实施，由于临港新城及其配套设施的兴建，还有不少新上项目急需用地，城镇化进程的加快，同时也要占用耕地，特别是中心城镇、区位优势明显的小城镇集聚效应还将更加明显，这些都需要新的供地来支撑；另外由于规划预见性不够，加上指标的限制，一些基础设施建设未纳入土地规划，需要圈外定点，加之规划缺乏弹性，没有空间，造成基础设施用地困难；规划在强调注重保护耕地，保护基本农田时，忽略了城镇的发展，强调将城镇周围，主要道路两边的耕地划为基本农田，以限制城镇用地，造成基本农田区布局与建设用地布局之间缺少一个合理的弹性地理空间，从而不可避免地出现建设与保护的相互冲撞。
3.耕地后备资源数量有限，且开发难度日趋增大
根据1996年土地变更调查，全区未利用地仅5.91公顷，而且现有耕地在农业生产过程中早已经历过多次整理，因而耕地后备资源有限。特别随着优质耕地后备资源数量减少，耕地补充成本持续上升，近两年来补充单位耕地的投资与1996年相比上升了数倍。规划期间确定复垦开发土地后备资源5933公顷，扣除期间耕地占用数量后，净增耕地1775公顷。规划实施至今，开发整理出耕地1991.0836公顷，这已经接近我区土地后备资源可持续开发的底线，势必造成生态环境的进一步恶化。同时强制性的土地开发复垦又造成耕地补充成本的进一步上升，造成巨大的浪费，严重制约地方的可持续发展。
4.规划自身的缺陷影响实施操作
（1）规划存在先天不足的问题
主要表现为一些基础数据不准确，对我区土地利用战略研究不够，对经济社会发展区域间的不均衡性估计不足，对各区域用地发展趋势研究不深，在预测各镇发展、建设方面超前性和科学性不够，再加上上级下达的占用耕地指标限制等原因，影响了我区土地利用总体规划的科学性和可操作性。
（2）指标体系刚性有余，弹性不足
规划基于当时耕地保护的严峻形势，对规划期内的耕地保有量、新增建设用地占用耕地量、基本农田保护面积做出硬性规定，确定南汇区到2010年耕地总量达到37716公顷，基本农田保持量不得少于29520公顷，规划期内城镇及工业用地严格控制在6500公顷之内。这些硬性指标不仅给我区正常的经济发展设置了人为限制，也给规划自身留下了弹性不足的缺陷。此外，基本农田保护区在地理空间的硬性规定也加剧了这一问题严重性。
（3）同南汇区城市总体规划及其城镇体系规划衔接不够紧密
由于土地利用总体规划和城市总体规划两个不同编制部门沟通协调不够，使土地利用总体规划和城市总体规划及其下属城镇体系规划的衔接不够紧密。城市总体规划重点在于如何为城镇发展留有足够的预留地，并尽量节约建设投资。而土地利用总体规划恰恰是为了从宏观角度保护耕地，控制城镇的发展规模，尤其是严格控制城镇建设占用耕地的规模，因而二者表现的不够协调。此外，二者之间城市人口统计口径和城市土地分类标准的不一致也加大了它们之间的差距。
（4）规划权威性不强，法律地位未得到应有的尊重
《中华人民共和国土地管理法》虽然规定了各级人民政府要编制土地利用总体规划，但由于没有与之相适应的《土地利用规划法》，因而规划缺乏法律地位和应有的权威。尤其是在与城市规划的关系上界定不清，致使规划在实施过程中没有取得应有的重视。尽管土地管理部门强烈查处，有的地方仍然出于各种原因，随意对规划进行修改，还有些地方在项目选址方面随意性较强，不按规划布局，造成新的布局分散，破坏了土地利用总体规划的严肃性。
二、新一轮土地利用总体规划修编的思路
（一）规划修编的重要性
1.实现我区土地资源可持续利用的必然选择。新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划巳越来越不适应我区新形势下土地管理的要求，因此，有必要进一步科学准确地测定建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块，使有限的土地资源得到最优配置。
2.适应我区行政区划调整的客观要求。我区的行政镇数量发生了很大变化，从1996年的26个减少到现在的14个，行政区划调整后，中心镇、中心村的管辖范围、数量和布局都进行了全面的调整，人口分布和资源需求也随之发生了较大的变化，有必要对原土地利用总体规划进行修编。
3.保障我区社会经济正常高速运行的必要手段。上一轮土地利用总体规划编制以来，社会经济环境已经发生了巨大的变化，规划制订的各项用地指标数量、布局等已在很大程度上不适应现在的发展需要。如我区原有大小工业园区24个，规划工业用地指标大部分分散布局其中，而近段时期工业区发展规划的调整，对这些工业园区进行了清理整顿，并确定我区将着重发展“1+5园区”，因此，原有分散在各个园区的工业用地指标将重新整合，并主要用于这六大园区的发展建设。为保障社会经济的高速运行，急需对现有规划进行修编。
（二）规划修编的基本思路
1.确保基础数据的准确性
在土地利用总体规划修编前，建议开展土地更新调查，实事求是地确定准确可靠的规划基数，并严格保证图、数、实地相一致。在编制过程中，应尽量使用客观性数据（如通过SPOT、TM等卫星遥感和地理信息系统等现代科学技术手段获取的国土资源数据），以保证数据的准确性。同时，在对未来趋势进行预测的过程中，应采取多种预测方法，以提高预测数据的可信度。
2.确保土地利用总体规划的严肃性和权威性
首先，要充分利用各种媒种及“6·25”国土宣传日等多种形式，广泛宣传土地利用总体规划的目的意义，让各级领导、各部门、广大人民群众了解土地利用总体规划的作用和地位、监督土地利用总体规划的编制和实施；其次，应加强规划编制队伍的建设，提高编制队伍综合素质，加大投入，提高规划的编制质量；再次，进一步严格规划调整的程序，从长远出发，从全局出发，确保土地利用总体规划的“龙头”地位，不能仅仅由于短期的经济发展、项目需要而随意进行调整。
3.推进“三个集中”，加快城镇化进程
对产业发展用地特别是工业用地，要正确处理好保障、集约、管理三者关系，努力提高工业用地的集约化程度。合理布局工业园区，鼓励工业项目向园区集中，促进产业聚集，提高投资密度和土地产出效益，严格用途管制，严防假借项目圈地、闲置浪费土地资源。开展工业园区土地储备，确保工业用地。引导农民向中心村和村民聚居点集中修建住宅，按照一户只能有一处宅基地原则，建新必须拆旧，退宅还耕，集约利用土地。各级政府特别是乡镇政府要加强引导，做好动员。
4.重视规划的公众参与
土地利用总体规划作为一项公共政策，要充分考虑不同群体利益的协调，在编制过程中应充分征求农村集体和农民的意见，尊重他们的建议，使规划既体现政府意志和专业理念，还能反映社会各阶层的意愿。因而，在土地利用总体规划修编过程中，首先应组织“问题研究与协调会”，由规划领导小组邀请相关利益主体针对预计出现的问题进行研究，共同讨论解决方案；其次应组织“通报会”及“公众听证会”，向公众通报规划编制情况、政策和技术要求，并允许公众就关心的问题向主管部门代表咨询和质疑；再次由于各利益主体和社会公众所提意见往往带有局限性，所以应组织“专家咨询组”，对规划编制中的相关法律、法规与政策进行咨询，对技术问题进行把关，可提高规划编制的质量和效率。
5.建立规划实施评价制度，实行规划跟踪管理
土地利用总体规划是个动态过程，规划的编制和实施是规划过程中的组成部分。现在我们对规划的编制比较关注，却较少关注规划实施效果及其对经济、社会、历史、环境所产生的影响。主要原因是在规划实施效果评价方面缺乏相关研究，各级规划在实施中没有可参照的评价指标体系及评价标准。今后应逐步实现规划编制与跟踪管理实施一体化，当规划方案可能危及规划目标的实现时，就应当对目标或规划方案进行修正；如果原规划方案正确，但是当初规划编制的社会经济环境已经发生重大变化，或者纵然客观情况不变而主观情况发生重大变化时，都不能盲目地继续实施下去，而应该予以调整。因此，应建立规划实施评价制度，通过评价工作，判断规划质量的优劣，确定调整修编规划的时机，改革规划方法，维护规划的稳定性和权威性，不断提高规划工作的水平。
6.加强土地利用总体规划和城市规划的协调
《土地管理法》第二十二条明确规定：城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。为避免以往土地利用总体规划跟在城市总体规划后面跑的情况再次发生，应建立两者的协调机制，以便在城市规划的编制过程中体现土地规划的要求。因此，建议在完成土地利用总体规划的修编工作之后再进行城市规划的修编工作。
（作者单位：南汇区房屋土地管理局）
