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当前土地承包纠纷中存在的问题及其对策
李富金
2005年第1期 ——政策聚焦
去年以来，在农业经济效益看好的新形势下，农民承包土地和种田的积极性大大提高。许多外出务工的农民纷纷返乡要求承包土地，农村土地的供需矛盾问题开始突出，由此引发了不少土地承包纠纷。当前，人民法院受理的农村土地承包合同案件出现了一些新的特点，值得重视和解决。
一、土地承包纠纷的主要特点
与前些年人民法院受理的农村土地承包合同纠纷相比，虽然案件总量没有明显增加，但却出现了一些新的特点：
⒈机动地纠纷增多。机动地是发包方在发包土地时，预留的不作为承包地的少量土地，主要用于解决承包期内的人地矛盾、人口变化、户口迁移等需要调整土地的情形。机动地的存在，既是为了保持土地承包关系的稳定性，同时又能根据实际情况变化而适时调整。但从司法实践来看，有的村组把机动地作为增加集体收入的工具，有的以发包土地的方式来清偿村组债务，甚至一些村组干部利用机动地谋取私利。《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称土地承包法）规定了两种形式的承包，一是家庭承包方式，二是其他方式承包方式。机动地一般都属于以其他承包方式发包。发生纠纷的，多是村组采取其他方式发包的机动地，而家庭联产承包的土地发生纠纷的相对较少。在发包机动地的过程中，往往操作不规范，产生的纠纷矛盾较多。根据土地承包法的规定，机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面
积的5%。而在一些村组擅自扩大机动地的范围，以获取额外的利益，损害了农民群众的利益。
⒉群体诉讼增多。在司法实践中，有一部分案件的原告既不是发包人，也不是承包人，而是本集体经济组织的其他村民。主要原因是，一些村组干部在发包过程中，不能公正、公开地进行发包，搞暗箱操作，根据亲疏远近确定不同的承包费标准，引起众怒。因此，其他村民起诉，要求确认承包合同无效，或要求将承包地收回重新发包。此类案件往往原告众多，容易引发群体上访，法院调解难度大。
⒊村组当被告的多。虽然土地承包合同纠纷中，既有村民告村组的，也有村组起诉村民的，但目前村组当被告的案件较多。主要原因在于村组干部在发包土地过程中，单方随意决定提高承包费标准，有的将一块地多头发包，前一合同没有依法解除的情况下，又将土地发包给他人，导致承包户之间发生冲突。还有的村组干部调整后，随意撕毁或修改以前的承包合同、随意调整承包土地的面积、范围，从而导致纠纷。
⒋争抢承包土地的纠纷增多。随着种粮效益的提高，许多以前撂荒弃耕的土地又有人要求耕种。一些自行将土地进行流转的农户也纷纷将土地收回，而一些在二轮土地承包中没有分到土地的农民，也开始要地。有的村民小组进行了合并，由于合并前的小组每户承包土地面积不同，合并后的小组有的村民要求重新分地。加上集镇建设、招商引资等征地面积的增加，导致土地资源紧张。农民在土地承包权、承包土地的界址、承包土地被征用后补偿费的分配等问题上经常发生纠纷。
二、土地承包纠纷的主要成因
造成土地承包纠纷的原因虽是多种多样，但存在的一些普遍性问题不容忽视。
⒈发包人主体资格混乱。根据《土地承包法》的规定，“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”目前，大多数地方的土地归村民小组所有。但在发包过程中，有的是村发包，有的是组发包，还有的村委会、村民小组将同一块地分别承包给不同的村民，造成矛盾。根据《土地承包法》的规定，村民小组可以作为发包人。村民委员会发包的，也不得改变村民小组对土地的所有权。村民小组虽然没有法人资格，但作为经济组织，它有权对自己的土地进行发包，村民小组可以作为发包人。村委会不能将本应由村民小组收取的承包费装进自己的口袋，村民委员会发包的，也不得改变村民小组对土地的所有权。在一些地方，村民小组没有公章或公章被集中保管，给签订承包合同带来不便，值得注意解决。
⒉承包合同的内容不具体、不明确、不完善。有的承包合同内容非常简单，缺少合同的主要条款，有的承包合同只明确了地块的名称，连承包面积、承包期限都没有约定。由于约定不明，一旦发生纠纷，双方就会各执一词。还有的发包时间过长、面积过大，有的机动地承包时间长达50年、70年，使机动地根本无法“机动”。还有的承包费规定明显过低。有的土地承包合同签订时比较草率，由他人代订合同，一旦发生纠纷，就可能会以没有在合同上签字为由进行反悔。
⒊发包程序不规范。由于承包合同涉及同一集体经济组织内的其他村民的利益，是事关村民利益的重大事项，因此在签订合同时必须遵循民主议定原则，坚持程序合法，保证土地发包过程中的公平、公正。根据《土地承包法》第十八条的规定，土地承包方案应当依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。在实践中，有的村组在发包土地时，没有召开18周岁以上的全体村民会议，也未经三分之二以
上的村民代表同意，即将土地随意进行发包，虽然有的也签订了承包合同，但这样的合同应属无效。只有在外出人员较多或者村民居住分散，全体村民会议难以召集的情况下，才可以采取召开村民代表会议的形式讨论。对土地发包权属于村民小组的，民主议定的范围应当是该村民小组。
⒋违背诚信、公平原则。有的承包人擅自改变承包土地的用途，有的村民将承包的土地用于取土、挖沙、挖石、采矿、建房、建厂，有的进行掠夺性开发，有的甚至用于加工水泥制品等，导致土地板结、水土流失，破坏土地种植的条件，给承包地造成永久性的损害。更多的纠纷是由于发包方随意变更、解除承包合同引起。有的村组看到承包人收益较大以后，即以承包费太低为由提高承包费标准，如果承包人不同意，则将土地重新发包。有的承包合同尚未到期，村组干部即以种种理由要求解除，或要求调整。
三、化解土地承包纠纷的主要对策
妥善处理农村土地承包中出现的纠纷，维护农村土地承包当事人的合法权益，保障农民的土地承包经营权，对于促进农业、农村经济发展和农村社会稳定具有至关重要的作用。
⒈增强法律意识。农村土地承包涉及到《土地承包法》、《合同法》等一系列法律法规，应当通过各种渠道宣传法律，使土地承包的主要法律规定家喻户晓。广大农民可以通过学习法律维护自身的合法权益。村组干部，应当增强依法办事的意识，尤其应当注意不干涉承包方依法享有的生产经营自主权，不随意收回、调整承包地，不干涉土地承包经营权的合法流转，不将承包地收回搞招标承包，不将承包地抵押欠款，不损害妇女依法享有的土地承包经营权，保留机动地面积不能超过5%，不足5%的，也不得再增加机动地。
⒉增强合同意识。土地承包合同是发包人与承包人之间签订的具有法律效力的协议，一经签订，当事人就应依法遵守，依照诚实信用的原则履行合同。要通过合同保护农民的土地承包权，对家庭联产承包的土地，本村组的成员无论男女老少，都应平等地享有承包权。发包方不能厚此薄彼、差别对待。对采取其他方式发包的土地，本集体经济组织的成员有优先权。承包合同应当具备主要条款，包括：合同当事人的名称、承包土地的地块名称、坐落、面积、质量状况、承包期限、双方的权利和义务、违约责任、争议解决等。农村土地承包合同管理部门要加强对承包合同的指导与管理。根据《土地承包法》的规定，承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵押欠款。
⒊增强程序意识。订立土地承包合同应当公开、公正，及时向村民公布土地承包的有关信息，让农民享有知情权，不搞暗箱操作。严格发包程序，首先应当通过村民会议选举产生承包工作小组，由工作小组拟订并公布承包方案，由村民会议讨论通过后再组织实施、签订合同。承包方案应有村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。承包合同签订后，应当将土地承包经营权证书发放到户。因为种种原因没有发放的，应当及时补发。
⒋妥善处理争议。《土地承包法》已经明确了仲裁的解决方式，一般是在农村承包合同管理部门设立农业承包合同纠纷仲裁委员会。以仲裁的方式解决纠纷，可以化解矛盾，减轻诉讼压力。农村土地承包面广量大，土地承包纠纷情况复杂、政策性强、解决难度大，仲裁方式既克服了信访渠道解决问题周期长、成本高的问题，又克服了诉讼程序复杂、审理时间长的问题，能够及时有效化解矛盾。各地的土地仲裁机构发展不平衡，没有建立的地方应当
尽快建立。对承包合同纠纷，乡村组织应当及时进行调解。特别是要发挥民调组织的作用，民调组织调解的协议具有民事合同的效力，而且成本低廉，值得推广。对矛盾较大的案件，当事人仍然可以向人民法院提起诉讼，通过法律途径予以解决。■
（作者系江苏省响水县法院副院长）
