中国土地利用总体规划存在的问题及解决措施由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“存在的问题及解决措施”。
一、现行土地利用规划体系的几点不足 我国现行的土地利用规划体系由土地利用总体规划、土
地利用详细规划和土地利用专项规划三个层次组成，形成了
全国、省、市、县、乡五级土地利用。它的主要特点是层次
性强，结构严谨，赋有明显的行政色彩，非常便于实施与落
实。但由于受到整个国家经济体制的影响，再加上其规划本
身的针对性和时效性，难免也存在一定的局限性，主要表现
在各级规划的职责分工不够明确，规划体系不够灵活，规划 协调与衔接性差等。
（一）各级规划分工不够明确
我国现在的土地利用总体规划分为国家、省、市（地）、县（市）、乡五级，从国家的角度看，国家级的土地利用总
体规划越细，规划的适用性越低。县、乡一级的规划应当是 具体落实的规划，县级土地利用规划主要应注重用途的分区，而乡级规划应注重落实。事实上，在我们审批用地时，主要
依靠的是县乡级规划。其实，对于面广量大的用地项目，全
国和省级的土地利用总体规划只能实现数量控制，而不能在图上进行具体控制。目前，在我国土地利用规划体系中明显
存在宏观过细、中观流于形式、微观过粗的现象，各级规划的核心职责分工及编制内容不够明确，不利于规划的实施。
（二）规划的协调与衔接性较差 在我国规划体系中，客观上存在着既相互依赖又各有侧
重的发展规划和空间规划两大系列。国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空 间规划系列，在不同地域层次的空间规划之间，也有一个需
要自上而下和自下而上相互反复协调与衔接的问题。当前，核心问题是城市规划与土地利用规划的协调与衔接明显不 够，尤其是两能土地利用总体规划与城市总体规划，土地和
总体规划的图件比例尺、图件现实性与用地规模指标及用地 界线等，与城市总体规划的矛盾较大。同时，土地利用规划
体系内部协调性也较差，各级总体规划与其相应的专项规划
之间的定位、定量、定性、定序四个方面的协调明显不够，尤其是总体规划与基本农田保护区规划、土地开发整理规划
之间的协调，在许多方面图、数与实地相矛盾，不便于规划 的实施。
（三）规划体系不够灵活
主要表现在土地和规划的种类较多，全国规划体系千篇
一律，规划形式死板，不便于规划操作，各级政府没有一定
范围内灵活编制和实施规划的自主权，规划编制不能做到因
地制宜。同时，存在重复性规划的现象，规划问的宏观、中
观、微观衔接性较差。
二、国内外规划体系的借鉴与启示
（一）国外土地利用规划体系的借鉴与启示
1、美国的土地利用规划体系。美国的土地利用规划体系
分为三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用 地增长管理规划，用地增长管理规划主要是对建设用地加强
管理，控制市区规划的一种方法。六个层次的规划是国家级、区域级、州级、地区级、县级和市镇级。美国的全国土地利
用总体规划目前还没有搞出来，联邦土地管
理局曾想编制，但由于各州的意见不一致，至今尚未成功。国家级的专项规
划已搞了一些，如全国自然保护区规划等；区域级是跨州的土地利用规划，在美国开展较早，其规划的范围可大可小；
州级规划主要是控制州内土地利用。各州的做法不尽相同，不少州是州、县同步进行，但有些州是先搞县、市规划，然 后综合成州级规划；地区级是按自然界限规定范围，一般包 括几个县，县级规划是美国土地规范中一个重要的层次。其
注重资源经济情况的分析和用地分区的划定，大部分县已进 行了规划；市（镇）级规划的内容比较具体，属城市规划，并有相应比例尺的规划图。
2、德国的土地利用规划体系。德国从联邦议院到乡政府，从大城市到乡村，都已形成了规划体系。按照城市的作用和
影响，将整个国家分成不同层次的规划区，不同层次规划区的规划有不同的规划内容和粗细不同的规划方案，并将全国
划拨为若干个高级规划中心、中级规划中心、低级规划中心
和小的规划中心。整个规划分为四个层次，国家级从宏观管
理上对全国进行区域性规划，属框架性、原则性规划；州级
根据国家级规划的精神和本州的情况，制定本州的规划，属 结构性规划；地区级规划起承上启下的作用，市镇村规划则
比较具体，包括土地和计划（F 规划）、地区详细营建计划（B
规划）。根据规划方面的法律条款规定，低层次规划必须服
从高层次的规划，同级、同层次的专业规划必须服从整体的 区域规划和发展规划，各级政府都设有专管规划的机构和人 员。
3、日本国土地的利用规划体系。日本的国土规划体系分
为四级，全国综合开发规划，三大都市、七大地区和特殊地
区（岛屿、山村、欠发达地区等）等区域规划，都道府县规
划、市村町规划。国家根据《国土综合开发法》（1950 年）及其相应配套法规，相当集权地制定全国综合开发规划（第5
次）、大地区和特殊地区规划；都道府县规划即土地利用基
本规划，将地域划分城市、农业、森林、自然公园、自然保
护等五种，它落实全国综合开发规划精神，听取市村町的建
设要求，起承上启下的作用；市村町根据地方自治法制定规
划并听取都道府县的建议。规划内容比较具体，属实施性详 细规划，在市城町下面还专门设有城市规划与农村土地利用
规划，且各市村町的情况差别也较大。
（二）国内相关规划体系的借鉴与启示
1、国土规划体系的借鉴。根据不同的划分标准，存在不
同的国土规划体系，从规划行政区域范围的角度来看，通常
划分为全国、省级、县（市）级三个层次；从规范详细程度的角度来看，可将规划分为国土总体规划、国土专项规划和 国土详细规划。国土总体规划是一种纲要性或政策性规划，主要解决跨部门、跨行业的国土资源配置问题，专项规划是
在总体规划的框架控制下，针对某一专门问题而进行的规划；
详细规划又称国土规划设计，是国土规范的深入和细化，对
建设项目做出具体的安排，要求将各规划项
目布局到大比例
尺地图上。从国土详细规划的作用来看，又有控制性和开发
性之分，前者控制国土资源的使用条件、方式等，后者针对
某区域进行开发设计。根据国土规划体系改革的方向，国土
规范的法定层次由全国、省级、县级三层次组成，在法定层 次之外，辅之以跨省的大区域重点地区规划、省（区、市）
内跨地区规划，简单示意为：全国（必须）-大区或重点地区
规划（视需要）-省级（必须）-省内跨地区规划（视需要）-县级（必须）。
2、区域规划体系的借鉴。区域规划是在一个地区内对整
个国民经济建设进行总体的战略部署，国土规划和区域规划
同属于国土开发利用和建设为中心的，从战略高度进行的地 域性综合规划，在区域层次上有相当的规划复合性，除了全
国一级的国土规划外，以省、地（市）、县为主的区域性田
地规划亦可以叫做区域规划。因此，区域规划是国土规划的重要类型，是区域性国土规划的同义词，其性质、内容和方
法与国土规划基本相似。它与国土规划的关系是局部和整体 的关系，各种不同类型的区域规划都是国土规划的组成部分，在国外，国土规划与区域规划这两个概念也可相互通用。
3、城市规划体系的借鉴。城市规划一般分为总体规划和 详细规划。城市总体规划主要是综合研究和确定城市性质、规模和空间发展的形态，统筹安排城市各项建设用地，合理
配置城市各项基础设施，处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展。详细规划主要是以总体规划为依据，详
细规定建设用地的各项控制指标和其他规划管理要求，或者
直接对建设做出具体的安排和规划设计。详细规划分为控制
性详细规划和修建性详细规划。在编制总体规划前可以编制
城市总体规划纲要，大、中城市可以在总体规划的基础上编 制分区规划。设市城市应编制市域城镇体系规划，县政府所
在地的镇应当编制县域城镇体系规划。
三、土地利用规划体系优化与完善的路径探究
（一）明确界定各级土地利用规划的核心目标职责
国家级规划的核心目标职责是确保我国的用地安全或粮
食安全，实现全国性的耕地总量动态平衡。省级规划核心目
标职责是在国家级规划指导下，确保国民经济建设的用地需
求，尤其是重大基础设施工程用地，有条件地实现全省耕地 总量动态平衡。国家及省级规划以政策精神的文本形式为主，以图件为辅。县级规划核心目标职责是划定用地管制区和耕 地保护区，制定用地管理制和耕地保护的政策，并标定在规 划图件上。县级规划以文本和图件结合为主；乡级规划核心
目标职责是具体落实职能规划的指标，进行土地利用规划详 细设计，做好图件上的定位控制和定量控制，乡级规划以图 件为核心。
（二）重点开展县、乡两级土地利用规划工作
县、乡级土地利用总体规划是重点，应该加强县、乡级
规划的研究力度，注重县、乡级规划的人才和技术设备的投
入，逐步实现县、乡级规划的一体化进程（包括编制与实施）。
县级规划作为总量控制的最基层，其规划内容要具体体现定
位、定量、定性、定序的要求，核心内容是合理控制城镇建
设用地规模和切实保护耕地，要求乡（镇）级规划在县级总
量控制和分区控制下对具体地块的用途进行编定，为土地管 理提供直接依据。
（三）注重规划之间的衔接与协调，提高规划的质量
从目前来看，将国土规范、区域规划、城市规划与土地
利用规划等整合为一体是不现实的。因此，当务之急是做好
各种规划之间的协调工作，重点是做好县、乡两级土地利用
总体规划与城市总体规划的协调工作。首先应注重图件比例
尺的协调，这是“两规划”衔接与协调的基础。在有条件的地方可实测较大比例尺的土地和现状图，保持图件的现实性，只有这样，用地范围和用地界线才能协调好。其次应注重用 地发展方向、用地规模及用地性质等实质性内容的衔接与协
调，在有条件的地方可同时编制“两规”。再次要注重“两
规”在时间与空间上的衔接，既定序与定位的衔接，修正“两
规”编制的不同点，修正“两规”的城镇用地规模界线。同 时，还要注重土地利用规划体系内部的协调，即各级总体规
划与其相应的专项规划之间的协调，当前重点是做好总体规
划与基本农田保护区规则及土地开发整理规划的协调，包括
定位、定量、定性、定序四个方面的协调。参考文献：
1、王万茂.土地利用规划学[M].中国大地出
版社,1996.2、吴次芳.国土规划的理论与方法[M].科学出版 社,2003.3、国家建设部.城市规划编制办法[M].中国国家建设 部,1991．
4、同济大学.城市规划原理[M].中国建设工业出版 社,1991．
5、王静.日本、韩国土地规划制度比较与借鉴[J].中国
土地科学,2001(3).6、安萍莉,张凤荣.土地和总体规划的理论体系研究[J].资源科学,2000(3).7、但承龙,王群.西方国家与中国土地利用规划比较[J].中国土地科学,2002(1).（作者单位：李伟，贵阳市土地开发中心；姚岚，四川
农业大学经济管理学院）__
