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回乡调研报告
一、我市农村小城镇建设已经陆续启动。
（一）大部分建制镇的发展规划已先后于上世纪九十年代初及2002年前后编制完成。据规划局资料，截止2007年底，全市9个县区，编制完成了县域村庄布局规划，所余定边、佳县、清涧三县今年上半年即可完成任务。同时编制完成了85个村庄总体规划和744个村庄的建设规划。市发改委牵头完成了“鄂尔多斯盆地（榆林部分）城镇化发展”等专项规划。我们去的四个县中，靖边县2000年10月委托省城乡建设规划设计院对全县7镇（宁条梁镇、青阳岔镇、东坑镇、杨桥畔镇，周河镇、王渠则镇）2乡（黄蒿界乡、杨米涧乡）编制了总体规划，计划今年完成其余13个乡的小城镇建设规划。我们调查的王渠则镇反映，他们镇据说上世纪90年代初搞过规划，至今仍存在省规划院，“小城镇建设缺乏科学指导依据”。东坑镇作为县级重点镇，2000年以来先后两次聘请省规划设计院进行科学规划和准确定位，总规详规覆盖全镇，小城镇建设搞的红红火火。子洲县2000年委托西北大学对《县城总体规划》进行修编，并编制了马蹄沟、何家集、苗家坪、三川口，裴家湾、老君殿、周硷等7镇的总体规划，城镇总规覆盖率达80%，我们调研的子洲县传统古镇老君殿镇和周硷镇都反映作过规划，但未见到规划，城镇建设存在随意性和盲目性。苗家坪镇则发挥其距县城近，交通发达的优势，被选为子洲县的工业集中区，正利用总规申报市级重点小城镇建设项目。吴堡县2007年完成了县域城镇体系规划，县域村庄布局规划和25个村的建设规划，今年还要启动县城总体规划的编修以及寇家塬、郭家沟、辛家沟三个建制镇的总体规划。我们去的寇家塬镇，将集镇建设寄望于焦化工产业园区的带动，郭家沟镇的规划工作则仍在计划之中。神木县2002年委托省城乡规划设计院对包括锦界工业园区、大柳塔镇、店塔镇在内的县城总体规划进行修编，并对14个建制镇分别进行专项规划编制，形成了城镇专项规划和总体规划相统一，相衔接的规划体系。2006年和2008年，又分别委托上海同济大学和山西建筑科技大学规划设计研究院进行了神木新村建设规划和神木二村概念规划，下一步将在第三次修编县城总规划的基础上，完成“一体两翼”建制镇和“一河两川”重点镇发展规划，编制和实施全县村庄布局规划，形成“建制镇——中心村——自然村”三级农村建设规划体系。
（二）重点农村小城镇建设工程有效推进，集聚辐射效应显著。我市有神木镇、府谷镇、定边镇、张家畔镇、宽洲镇、镇川镇、大柳塔镇七个全国重点镇，这些镇已在高标准高起点规划指导下进入高速度发展阶段。由发改委安排实施的国债项目从2003年起对建制镇基础设施建设进行统一投资，按镇实施。我市已有镇川、安边、三川口、杨桥畔等五个建制镇先后各拿到200—300万元投资进行基础设施建设。建设规划系统按照省厅“千村百镇”建设整治工作的总体要求，确定全市12个重点镇和120个重点村为重点建设整治点。各县区对此非常重视，在加快主导产业开发的基础上重点实施了道路拓宽硬化，供水排水管网建设及绿化、亮化工程，兴建文化、体育、卫生、教育设施和商贸市场，完善通讯网络，用城镇化，工业化带动农业产业化，在统筹城乡发展中全面推进现代农业建设，着力打造一批“城乡一体化”的现代文明城镇群。靖边县东坑镇在科学规划指导下，确定了“以靖边县城为主要服务对象，以农副产品生产加工业，建材业及商贸服务业为主，建成交通便捷，生态协调，环境优美的镇域政治、经济、文化中心”的发展方向。小城镇建设与个体私营经济及乡镇企业互为依托，相互促进，同步发展。先后融资6000多万
元，进行城镇基础设施和社会事业建设，已形成“三纵三横”的小城镇发展框架，水、电、路、通讯等基础设施条件得到根本改善，投资环境不断优化，镇区面积已达2.7平方公里，人口1.2万人，个体工商户660家，并有8家市县龙头企业落户，年可吸纳农村剩余劳动力4000余人。靖边县农副产品加工产业园区已经入驻该镇并启动建设。小城镇的资源集聚作用、商贸辐射作用和经济带动作用日益增强，有力地促进了全镇农村经济发展，逐步实现了土地经营上粮、经、饲三元结构同步规模推进，农村人口三分之一向城镇转移，三分之一从事种植业，三分之一从事养殖业的发展格局。引进新建龙头企业42家，形成以畜、菜、薯为主的一村一品村15个，全镇羊子饲养量达18.5万只，生猪存栏4.8万头，奶业、兔业、禽业在特色村有了规模发展。自来水通村率80%，通电率95%，电讯覆盖率98%，柏油路通村率84%，适龄儿童入学率100%，2007年全镇工农业总产值2.35亿元，粮食总产3.5万吨，农民人均纯收入4043元，东坑镇已成为经济社会全面发展，充满生机与活力的我市西部农业强镇。神木县从2000年起，就把大力发展小城镇作为实现城乡一体化，繁荣城乡经济的一项重大任务来抓，先后撤并了3个乡镇，乡镇数由22个减到19个，行政村由913个减少到629个。今年三月底，该县召开了推进城乡一体化及第二届民营经济博览会。提出要把小城镇建设，社会主义新农村建设以及推进城乡一体化工作结合起来，建立以工促农，以城带乡，城乡互动，协调发展的新格局，使城乡居民共享现代文明，共享经济社会发展成果。由于领导重视，全民参与，神木县一批经济发达，基础设施完善的经济强镇正在迅速崛起。我们这次调查的大柳塔镇，店塔镇和锦界镇就是位于该县“一体两翼”经济带上正在快速发展的三个典型城镇。店塔镇依托资源、区位、交通、投资环境等优势，坚持把发展作为富民强镇的第一要务，以工业化减少农民，以城镇化繁荣农村，以产业化发展农业，以第三产业增加农民收入。他们一方面全力加快工业化进程，重点建设店塔工业园区和石窑店工业集中区，做大做强煤炭、电力、建材、化工四大支柱产业，实现人口向工业园区集中；另一方面，积极推进城乡一体化建设，以店塔镇为中心区，将10个川道行政村统一规划为五个功能片区，完善城乡交通网络，逐渐把店塔和神木新村连为一体，实现人口向小城镇集中；同时，加强社会主义新农村建设，加快第三产业发展，实现村民向示范村集中。目前，该镇有神朔铁路有限责任公司，神华神东发电有限责任公司等六大集团公司入驻。镇村办煤矿17家，电石厂5家，砖厂5家，焦化厂8家，各类工商户2000多户。全镇农村人口11620人中，留守务农人口仅有2000人，9个山区行政村的人口已大部迁至石窑店工业集中区和店塔工业园区，农民均在煤矿参股，同时经营服务业或运输业，收入十分可观。2007年工农业生产总值12.67亿元，上报农民人均纯收入6900元，实际要在15000元以上。靖边县杨桥畔镇，子洲县苗家坪镇，均得益于能源化工产业集中区，工业集中区的入驻和开发，小城镇建设搞得很热闹。杨桥畔镇的街市建设，苗家坪镇的千亩工业长廊和整村搬迁工程，寇家塬镇的行政村撤并工作都给我们留下了深刻印象。
重点小城镇发展的事实表明，统筹城乡发展，建立以工促农，以城带乡长效机制，以小城镇发展带动社会主义新农村建设，逐步实现城乡经济社会发展一体化的格局不但是可行的，也是现实的。无论是农业大镇东坑，还是工业强镇大柳塔、店塔都出现了外流劳动力回乡创业，小城镇向农村延伸，农村人口向城市集中、向镇区集中、向产业园区集中、向示范村集中的新动向。农业主导产业正在市场的有力带动下，趋优取精，向规模化开发，集约化生产和产业化经营方向迈进，农村劳动力随产业结构的调整优化而重组的现象已经显现。
二、我市农村小城镇建设存在问题较多，困难很大。
从整体上看，农村小城镇建设虽然是一个老话题，但却是一个新课题，认识上，政策上，科技推进上，建设上存在准备不足，行动迟缓的问题应该是正常的。但从经济社会整体跨越式发展的形势看，处在城市和农村建设两大块结合点上的小城镇，在政治、经济、文化、科技等方面都起着牵动全局，承启上下，关系安危的关键作用，不但是城市形态的延伸和扩展，更是农村建设的中心和龙头，理应受到足够的重视。
从调研情况看，当前我市农村小城镇建设存在的问题较多，困难较大。一是认识不到位。从市到县到乡镇，对小城镇建设的重要性认识不足，因而缺乏紧迫感和主动性；二是规划不完善。总规覆盖率低，详规不配套，已形成的规划多是闭门造车式的政府规划，只规划市政建设，未规划产业开发，与规划主体实际相差较远，粗线条，低水平，可行度差，因而难以用来规范开发建设行为；三是责任未落实。规划主体，建设主体，投资主体都表现出不明确，错位和多头管理等现象，上下之间，部门之间，互不通气甚至互相矛盾，推拖扯皮，大家对“谁管谁建谁投资”说不出个名堂来；四是建设进度慢。除重点镇，示范镇而外，绝大部分农村小城镇，特别是无资源依托，无项目带动，无产业支撑，无经济实力的小城镇（约占全市乡镇总数的70%）建设工作基本处于停顿状态，少数动起来的小城镇，建设标准低，基础设施不配套，服务功能差，产业特色不突出，集聚辐射效应无从谈起；五是融资渠道不畅。表现在机制上，乡财县管，镇上没有主动权；社会资金利用政策机制不活；土地流转和社会投入缺少产业支撑和政策保障，动力不足；龙头企业不承担基地建设责任，产业不兴以及管理多头，申报无门，审批滞后等等；六是采空塌陷区居民和偏僻小村庄农民的迁移和重新创业问题十分突出；七是发展较快的小城镇，都存在着社会综合建设落后，经营城镇理念不强，城市特色不突出，流入人口管理不细和脏、乱、差等问题；八是农村小城镇作为基层行政中心，其领导在政治方面，县上要数字、要政绩、要窗口，农民要政策、要支持、要致富，至少六项帽子工程压在头上，处于风口浪尖上；发展方面，城市建设挂不上，社会主义新农村建设也挂不上，几乎处于被遗忘的角落，严重限制了其主动创新精神的发挥，存在一种“有想法没办法”的无奈情绪。
三、对我市农村小城镇建设的几点建议
（一）加强领导，提高认识。农村小城镇建设存在的各种问题归于一点，就是领导缺位，没有方向和动力。众所周知，农村小城镇建设事关经济社会发展全局，在破解农业发展难题，加快农民增收步伐，有效推进农业工业化，农村城镇化方面具有重要战略意义，是当前我国建设社会主义新农村，发展现代农业，全面建设小康社会的一项重要任务，有人认为农村小城镇建设与经济发展无关，是福利事业，形象工程，显然很离谱。今年中央一号文件确定，要按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，按照统筹城乡发展的要求，切实加强农业基础建设，切实加大“三农”投入力度，探索建立促进城乡一体化发展的体制，这就把加快农村小城镇建提上了日程。我们应该从科学发展，有序跨越，和谐稳定的高度，把农村小城镇建设工作作为破解“三农”难题的突破口来抓，作为社会主义新农村建设的关键工程去推进，作为刻不容缓的中心任务去完成。领导重视了，方向就明了，动力就有了，办法就多了，工作就推进了。
（二）科学规划，合理布局。当前我市农村小 城镇建设中存在的无序性和随意性充分表明规划指导是必不可少的先行环节。“先规划，后建设”是必须遵守的建设原则。大柳塔镇深感已形成的规划赶不上经济发展，要第四次修编总规配套详规了。当前应设立“科技专项”，按科学性、超前性、实用性、高标准、高起点的要求，全面修编全市小城镇建设规划，做到统一规划，准确定位，合理布局，重点突破，扎实推进，在空间布局上，形成县驻镇——中心镇——建制镇——小集镇——中心村多层次的城乡建设规划体系，优化农村城镇化布局。要使规划与产业结构调整升级相结合，以发展特色经济，实现产业富镇；要使规划与乡镇企业发展相结合，以延长产业链，实现工业强镇；要使规划与商贸流通相结合，以密切城乡联系，实现商贸活镇；要使规划与地方文化相结合，以彰显特色，提升品位；要使规划与城市发展相结合，以加入城市体系，参与职能分工；要使规划与生态环境治理相结合，以涵养地气，增强人气，实现可持续发展。努力开辟一条突出城市文化、现代产业和社会事业的个性特征和景观特征，有活力，有品味，有特色的城镇化路子。当前要突出强调规划编制的超前性和透明性，规划者要亲临现场，规划要听取当地人的意见，规划成果要公之于众，让大家心里有数，规划文本要经县以上政府认可和人大批准，以提高其权威性。我们相信，在科学规划指导下，我市小城镇建设必然会按不同层次，不同特色，在不同的时空序列中有效推进。
（三）落实责任，有序推进。从目前的管理体制和财政体制看，小城镇建设的规划主体应是县级政府，管理主体也应是县及县以上的业务主管部门，而实施主体则应是乡镇政府和广大农民。主体就是责任，就是义务。目前小城镇基础设施建设由市发改委管，但其实施要以权威认定的总体规划为前提；市城乡建设规划局管理规划和建设，却不知道发改委有这一类国债项目。同时，在产业开发，龙头企业建设方面多头管理，互不通气的现象也严重存在，反映了部门割据对推动工作的制约作用。县、镇对此也有意见。例如：市委、市政府在社会主义新农村建设及农业发展多个重要文件中都突出强调了“资金捆绑使用”统筹安排，项目由原主管部门监管的意见，但始终难以落到实处，责任虚悬，我行我素，项目推进不力，贻误大局，应该引起高度重视。县级人民政府在小城镇建设中既是规划主体，又是管理主体，对农村小城镇建设有重要责任，理应从县域经济社会全局出发，依照区域特色和产业特色，把基础设施建设，社会事业发展及产业开发等进行统筹安排，有序推进。要彻底改变少数县不管不问，不置可否的现状。在小城镇建设中，坚持土地资源的统一配置和有偿使用，坚持把城建管理中的“一书两证”制度延伸到建制镇等都是必要的。
（四）发挥优势，产业强镇。农村小城镇建设是社会主义新农村建设的龙头和重点。其集聚力和辐射带动功能只能和“生产发展，生活宽裕”的基本目标相一致，才有动力和活力。依托资源优势，培植主导产业，开发加工营销，把基地、企业、市场联结起来，农民就不会冒很大风险去长途转徒，而就近聚集在小城镇为小康生活拼搏奋斗。人气，财气，运气都来了，小城镇就可顺理成章的发展起来，事实证明“找准特色，发展经济，工业强镇”是一条不可逾越的必经之路。店塔镇虽然处在煤田腹地，但他们能从资源及发展可能的差异性出发，将全镇分为兰炭产业化片区，煤炭片区，电力化工建材片区，运输、信息餐饮服务片区，旅游片区等五个各具特色，互补共进的片区，既有资源特色，又有产业特色，更具人文特色，给我们的启示是非常深刻的。显然，不站在全局的高度统筹城乡发展，找准突破口，兴业强镇，小城镇也就徒有虚名，甚至萎缩下滑了。
（五）完善政策，增加投入。由于目前财政用于小城镇建设的投入少，中间环节多，有限资金的使用效率不高，乡镇又没有综合配套开发的轨道，加上农民收入增长慢，参与和投资能力差，当前我市小城镇建设面临的最实际的问题就是资金投入严重不足。就财政而言，虽然有连续多年的中央一号文件总领农业发展全局，但从中央文件到农民的实际行动是需要转承连接的，需要用地方特色具体化才有操作性，才能保证中央精神落到实处。例如：今年中央一号文件第一部分第一条就是“按照统筹城乡发展要求，切实加大‘三农’投入力度”，强调“要坚持并落实工业反哺农业，城市支持农村和多予少取放话的方针，坚持做到县级以上财政对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村”。这三个坚持对于地方来说，就不能仃留在口号上，而要具体落实为投入的数量，即：工业反哺农业，城市支持农村，“反哺”多少，“支持”多少？财政年度农业总投入增长到多少，“增幅”高了没有？农村基础设施建设和社会事业发展投入份额有多少，占总投入的比例是不是超过了50%？三个“明显高于”是不是“明显”了？特别是第二条“巩固、完善、强化强农惠农政策”中，要求“坚持和完善农业补贴制度”，“加大对农民的直接补贴力度”。要求“根据保障农产品供给和调动农民积极性的需要，统筹研究重要农产品的补贴政策”。在这些方面，我市特定的农业资源条件和全省甚至全国大部分地方都不一样，陕西省确定的各类农业直补项目大部分榆林挂不上，从上边来的补贴我市农民得到的很少。在榆林的条件下落实中央政策，就应从自己的实际出发。一是尽量挤入省补盘子，把我们的粮食生产大县如榆阳、靖边、定边县以及省级养羊大县等纳入全省“重点产区”补贴范围等；二是按自己的实际“统筹研究重要农产品的补贴政策”。市本级应按市上确定的农业主导产业和特色农业类别确定补贴品类和标准；县上按县域农业主导产业和特色农业类型确定相应的补贴品类和标准，并及时落到实处。只有这样，农民才能尝到政策的甜头，积极从事力所能及的产业开发，为小城镇建设夯实基础。类似需要地方化具体化的政策规定在一号文件中随处都是。神木县在农村建设中实施了一项“双百帮扶”工程，组
织县境内的200户企业与200个村结成帮扶对子，着眼于改善基础设施，培植主导产业，发展文化教育，总投入亿元以上，三年扶持200个村的面貌发生了根本变化，在“工业反哺农业，城市支持农村”方面创出了一条新路子。调查组认为，增加财政投入，整合社会资金，把小城镇建设纳入农业发展总盘子中，建村建镇同步推进以及专设农村小城镇建设基金或引导基金等办法应该是可行的。
（六）深化改革，跨越发展。农村小城镇建设在形成新的人口聚居点，发展农村经济，建设现代农业方面的突出作用不但要求政策的有力推动和投入的倾斜安排，更要求在户籍制度，土地流转制度，就业制度以及科技装备，市场准入，监管检测，社会保障等方面的全面配套改革，逐步消除小城镇和城市之间的体制性壁垒，才能在制度的支持下，规范小城镇建设行为，实现跨越式发展。
总之，我们必须认识，农村小城镇建设是强乡利民，促进农村经济腾飞的载体，是社会主义新农村建设的排头兵，是加快农村城市化，农业工业化的主要途径，是“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的关键。我们要抓农业调整，让农民富起来，抓小城镇建设，让农民住进来，抓教育培训，让农民的知识多起来。努力发展高效农业，打造新型工业，完善城镇功能，为“三农”创造一个良好的发展空间，我市广大农村就会较快地摆脱困境，实现全面小康的宏伟目标。
2011年2月
