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关于群体性上访形成原因的调查与思考
周建平 陈海龙
近些年来，随着改革开放的深入，经济转轨和社会转型加剧，特别是新旧经济体制的变革而引起的矛盾错综复杂，引发的群体性上访事件逐年增加。如何正确处理好群众关心的热点、难点问题，及时有效的预防和化解各类矛盾，最大限度的减少群体性事件，维护社会稳定，已成为当前工作的重中之重。本文结合近二年本人调处的几起上访问题，就群体性上访谈几点认识：
一、典型案例回放
以历时五年、历经八场诉讼、二次上百人冲击县林业局的南县茅草街镇永福村树木案为例（材料均取自县政府调查组报告）：
2003年7月16日，茅草街镇（原三岔河乡）永福村与南县天都木业有限公司（以下简称天都木业）签订了《关于三岔河乡永福村树木砍伐合同》。合同约定：甲方从合同签订之日起，应确保将该村所有的417方林木（以林业局已经鉴定的树木数量和地方为准）全部交付给乙方砍伐，其中池杉部分保留，甲方按规格数量从其它地方补充，砍伐手续由乙方办理，并于当年11月20日结束。合同由原乡司法所负责人起草并见证。2003年9月开始，天都木业砍伐林木，并如期伐完。2004年1月12日，南县林业派出所填写了《伐后验收结论书》。《伐后验收结论书》载明：已完成部分采伐，采伐量240m3，剩余部分计划尽快完成。2004年7月23日，天都木业将永福村告上法庭，理由是永福村仅提供240方林木给其砍伐，尚有177方林木至今没有提供。依据是林业部门制作的《伐区调查设计表》、《南县三杉二元立木检尺码单》及《伐后验收结论书》。此后四年，永福村与天都木业之间的诉讼经历了南县人民法院一审、再审、重审，益阳市中级人民法院一次发回重审和恢复审理，天都林业与县林业局的行政诉讼初审、再审、申诉等共八场诉讼，为此永福村与天都木业诉讼支出均在5
万元以上。期间，永福村村民多次到县委、县人大、县政府及相关部门上访，并于2005年4月21日聚集100多群众冲击县林业局，砸烂林业局牌子、办公桌椅，并在推搡中致使林业局工作人员受轻微伤。与此同时，天都木业股东之一吴某，动员其母亲、妻子、孩子多次吃住到县法院院长办公室，要求按判决强制执行。2007年6月10日，茅草街镇党委成立工作小组进驻永福村，组织当事人双方进行调解。
2007年6月21日，永福村100多群众再次冲击县林业局。林业局“解决”永福村建设补助3.1万元。
2007年6月25日，县政府组成调查组，对事件全过程进行全面调查，形成了《关于茅草街永福村林木买卖合同纠纷引发群体性事件的调查情况汇报》。2007年7月8日，在茅草街镇党委的主持下，县政法委、县法院、县林业局负责人参加，永福村与天都木业双方签订调解协议。至此，永福村树木案划上了句号。
二、群体性上访形成的主要原因
1、基层组织建设薄弱，个别基层干部素质偏低。一是某些基层党委、政府政治敏感性不强，解决问题效率偏低。少数领导干部认为信访工作是一项务虚的工作，难以出政绩，一旦出现问题，能推则推，能拖则拖；二是某些基层干部工作方法简单粗暴，处理问题依然按计划经济、行政命令的老一套，“一吼二推三拖”，使小事变成大问题，个体访变成群体访。永福村树木案在6月中旬镇党委的调解下已达成意向，但永福村几年来支付的5万余元诉讼，群众认为不应由村里承担，这是引发6月21日再次冲击县林业局的主要原因。如果在一开始即调解而不是推向法院，问题要小得多；三是某些干部害怕群众集体访，一旦发生集体上访就一味迁就上访群众的不合理要求，造成会哭的孩子有奶吃，导致集体上访的恶性循环。
2、有些部门和社会中介组织社会责任感不强，执行政策、法规不严，缺位、越位、错位现象时有发生。根据县政府调查组调查结论，在永福村树木案中，林业部门作出的结论没有当事双方签字，结论真实性存疑；审判机关多次改判，忽左忽右；乡司法起草见证的合同存在漏洞；某律师事务所负责人先后担任当事双方代理。村级班子是不是一级完整的可负责任的法人，有没有实力承担经济责任，群众愿不愿意承担责任，是个值得商榷的问题。2006年6月，法院强制执行负债的新成村主任，导致上百人围堵县法院。新源村承包出去的土地被十多户群众自行分配耕种，承包人起诉后，却无法执行。所以在涉及村级的案件，有关单位要有更多的社会责任感，不能一判了之，一判事了，要更加注重调解，侧重调解结案，真正做到定纷止争，案结事了。
3、村级班子战斗力不强。一是少数农村负责人损害群众和集体利益的行为引起群众的强烈不满。村委干部与群众接触密切，其一举一动特别是有损群众和集体利益行为，在群众中的反映最直接，最容易影响群众的印象和情绪。永福村树木案在拍卖过程中，当时的村支两委是存在一些问题的；二是个别基层政务村务不公开，群众有疑虑。有的村居在村务、财务公开方面，未能按要求把公开工作落到实处。有的公开不规范，有的搞形式主义，有的根本不公开。群众最关心的土地、财务、计生等工作透明度不高，造成群众猜疑，严重削弱了基层组织的群众基础，使基层组织缺乏凝聚力和感召力；三是农村党的基层组织严重弱化。少数班子软弱涣散，工作中互相推诿，致使一些问题难以解决，为寻求上级重视，诱发群体上访。
4、群众法制观念淡薄。有些群众法制观念淡薄，有的受不正常心态的驱使，认为他们向职能部门反映了干部的腐败问题，职能部门就应该立即采取行动，得先抓人，如调查后，未发现问题，再放人也不迟。对这些不合理要求，有关部门按正常程序进行，群众就认为是包庇、袒护，就向更高一级反映问题。一些群众的民主意识、法制意识较弱，依法解决问题的能力也相对较低，守法、依法维权观念淡薄。当发生利益纠纷时，错误认为干部不依法办事，同时又不能正确地运
用法律办事，认为只有靠聚众上访才能对领导造成压力，才能较快地解决问题，使本来能通过法律解决的矛盾演化成群体性事件。
三、解决群体性上访的建议
1、强化责任，落实群访一把手负责制。领导重视是解决问题的重要前提，实践表明，领导特别是主要领导对群体性上访的重视程度，是问题能否得到及时、妥善解决的关键。如永福村树木案，不是县主要领导高度重视，有关部门不会那么配合，问题到现在都可能没有解决。许多问题，不一定要县里、市里、省里甚至中央作批示，在初发阶段，只要基层主要领导重视，基本上是能解决的。因此，各级各部门要认真落实群访工作领导责任制，尤其是乡镇与部门“一把手”，要坚持矛盾自行解决，尽可能不上交或少上交矛盾，努力把问题和矛盾化解在萌芽状态，把苗头性的问题解决在初始阶段。
2、超前防范，做实预防群访基础工作。一是要切实加强基层组织建设。基层组织是否有威信，是一个地方稳定与否的关键。要加强乡镇要行政村、居委会组织建设、思想建设和作风建设，提高基层组织的整体素质，增强化解各类矛盾的实际能力，使他们成为维护一方稳定的核心力量。二是要规范行政行为。规范行政行为是从源头上解决越级上访和群体性上访的治本之策，要采取措施予以规范，确保各项公开工作落到实处。如扎实推进“三项公开”制度，推行“阳光作业”。三是加强法制宣传和引导。司法部门要加大法制宣传教育，引导群众依法解决问题或依法上访。法院在审理涉及村级案件的时候，要做到接案一件，判决一件，执行一件，或者调解，而不要让法院判决形同一纸空文，严重影响法律尊严。茅草街镇永福村树木案、新源土地纠纷案、新成村负债案（三案均已调解结案），判决了无法执行，反而强化了当地村民“人多就有理”的错误观念，导致群体事件接连发生。
3、完善制度，健全处访工作机制。一是搞好预测排查。要建立健全信访信息网络，做好信访信息的收集，争取在群访之前，不失时机地采取针对性措施，平息事态。二是做好疏导工作。要主动深入基层，通过召开案情通报会，及时向群众反馈信访问题查处进展情况。通过说服疏导，达到理顺情绪，规范信访活动，化解矛盾的目的。三是齐抓共管。各级各部门要遵循“大信访”的要求，建立和完善协调制度，切实按照“分级负责、归口办理”和“谁主管、谁负责”的原则，推行“信访联动”制度，积极协调各方化解群众矛盾，真正使有关职能部门各负其责，齐抓共管，形成信访工作整体合力。要通过对群众反映的问题的调查，查找原因，吸取教训，从中发现体制、机制、制度、管理上存在的漏洞和薄弱环节，查漏补缺，健全规章制度。要通过处访，不断提高职能部门的工作效能。
4、严格考核，建立健全奖惩制度。一是实行主要领导引咎辞职制。凡乡镇、部门发生本属自己职责范围能解决的问题而引发群访的，应责令其主要领导辞职，或由组织部门建议本人引咎辞职。二是实行信访工作责任倒查制。凡发生群访的，由有关部门立案追查，如因初信初访阶段接待人员、承办人员态度生硬、简单粗暴、敷衍推诿，或因承办人办理不及时、程序不合法、处理不正确等原因造成的，给予相应处理。三是完善奖惩机制。群体性上访基本上是一些长年累月积压下来的老大难问题，接手处理往往使接访人员“惹祸”上身，直接影响民主测评和组织考察。在这样一种负激励机制下，工作绩效难以得到客观公正的评价，严重挫伤接处基层干部的积极性和主动性，使得基层干部对待群体访问题态度消极，或相互推诿，或敷衍应付，进一步导致基层矛盾积压。应建立一套严格的责任追究与激励相结合的奖惩机制，将接处群体性事件列为考核干部的重要标尺，对善于接处群访问题、且做出了一定成绩的，要在政治上给予激励，使得基层干部乐意接处群访。
（作者：周建平，南县县委政策研究室，时任茅草街镇政法书记；陈海龙，县政府法制办干部，县政府调查组副组长）
