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贵州民族地区以县城为中心的城镇化建设调研报
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编辑：作者：文章来源：更新时间：2005-07-04
贵州省政协民族与宗教委员会
今年3月以来，贵州省政协民族与宗教委员会就全省民族自治地方城镇化建设问题，对册享、望谟、贵定、福泉、瓮安、惠水、道真等县市作调查，召开省直有关部门和市州政协座谈会，还赴广西壮族自治区进行了考察学习。
现将调研情况报告如下：
城镇化发展的一般情况
（一）民族自治地方经济社会发展基本情况
贵州省民族自治地方包括3个自治州（黔南、黔东南、黔西南）和11个自治县（道真、务川、关岭、镇宁、紫云、沿河、松桃、玉屏、印江、威宁、三都），共46个县、市。土地面积（不含非自治县的民族乡，下同）97626平方公里，占全省总面积的55.4%；2003年末人口1594万人，占全省总人口的41.2%。面积占一半强，人口占一半弱。民族自治地方的发展在全省举足轻重。
改革开放以来，民族自治地方的经济社会发展取得了长足进步。但由于自然的历史的诸多原因，这些地方总体上还处于人口多、经济总量小、贫困面积大、经济实力弱的状况，与全省全国的发展存在着明显的差距。
2003年，民族地区生产总值404亿元，占全省总量的30.05%，人均2628元，仅为全省、全国人均水平的73%和29%；财政总收入40.9亿元，占全省总收入的17.4%（其中地方财政收入22.61亿元，占全省18.15%），人均258元，占全省、全国人均水平的42.0%和15.3%；城乡居民人均储蓄余额1221元，仅及全省、全国人均水平的51.7%和15.1%；社会消费品零售总额109.74亿元，占全省总额的23.9%，人均714元，仅为全省、全国人均水平的58.1%和19.9%。从城乡居民人均收入水平看，黔西南、黔东南、黔南3自治州州府所在地城市（兴义市、凯里市、都匀市）的城镇居民人均可支配收入分别为6373、6552和6142元，为全国人均水平的75.2%、77.3%和72.5%，分别是贵阳市人均水平的79.8%、81.7%和76.9%；农民人均纯收入三州分别为1541元、1450元、1499元，仅为全国人均水平的58%上下。在全省50个扶贫开发重点县中，民族自治地方就有36个，就是说，全省近3/4的扶贫县分布在民族自治地方。
由上分析看出，如果贵州经济发展总体上处于全国社会主义初级阶段的较低层次的话，省内民族自治地方的发展总体上则处于初级阶段的最低层次。这种状况是与省内民族自治地方城镇化进程滞后紧密相关的。
（二）民族自治地方城镇化建设基本状况
贵州省90年代初开展建镇、并乡、撤区工作，建制镇发展加快。尤其是“九五”以来，省委、省政府高度重视小城镇建设与发展，相继出台了《关于进一步加快小城镇建设的若干规定》、《关于加快城镇化进程的决定》，明确提出以发展特色小城镇为方向，以发展繁荣城镇经济为重点，以完善小城镇基础设施和繁荣农村市场为基础，紧密结合资源、旅游、民族文化及风情、绿色产业等方面的优势，抓好200个小城镇建设试点工作，特别是2002年省政府决定着力抓好包括县城在内的100个重点小城镇建设。这一系列的政策措施，推动着全省城镇建设的健康较快发展。民族自治地方抓住历史机遇，经过努力实践开拓，2003年建制镇发展到357个（含42个县城），占全省693个建制镇的51.5%；福泉撤县建市，民族自治地方县级市增加到4个，占全省9个县级市的44.4%。与此同时，民族自治地方加大城镇建设力度，城镇道路等级、硬化率，电力通讯、给排水设施和路灯照明，绿化系统等指标均有不同程度提高，一批县城的污水、垃圾处理等环保项目和防洪工程，有些已竣工发挥作用。用电普及率己达100%，自来水普及率接近60%，新区绿化覆盖率近25%，电视覆盖率和电话普及率接近全省水平。随着城镇基础设施及公用事业的发展，居民生活环境正在逐步改善，特别是生态环境质量的不断提高，使人与自然和谐发展，取得长足进步。从民族自治地方的城镇体系现状观察，其特征与存在问题伴生，且处于新成长期。综合来看，民族自治地方两个层级的361个市镇已成为我省城镇体系的重要组成部分；城镇的等级结构基本上表现为行政的等级系列结构；在城镇的规模结构中，城镇人口1.0万人以上的占11.8%，绝大多数城镇人口在万人以下，相当部分城镇人口不足0.2万人；从城镇的经济职能看，由于民族自治地方经济发展落后，农副产品加工及农贸型城镇占80%，交通与旅游型城镇占8%，工矿型城镇占12%，加之城镇规模普遍偏小，城镇的综合功能和影响力很弱；在金字塔的城镇体系中，城市首位度为零，只有都匀、凯里、兴义、福泉4个小城市，在我省民族自治地方还没有大、中城市，小城市和包括县城在内的51个重点城镇亟待发展，一般小城镇亟待提高；城镇基础设施建设投入不足，城镇管理水平不高；城镇化水平低，我省民族自治地方城镇化水平约19%（其中黔南州约24%，黔西南州约22%，黔东南州约20%），比全省低约7个百分点，不及全国平均水平的一半。
——城镇化进程与产业发展。经济发展与城镇化进程的同效关系明显表现在产业发育上，就是二、三次产业的发展程度决定着城镇化水平的高低。我省民族自治地方的产业结构层次低、效益差。2003年的结构比例为36.9∶33.2∶29.9，呈典型的原始积累特征即“一二三”结构。在民族自治地方的42个县中，多数县二、三产业年增加值仅分别为一两亿元，因而决定了人均生产总值水平极低。有33个县（占总数的78.6%）人均GDP不足两千元，仅为全省平均水平的一半左右；最低的紫云县人均GDP为1364元，不及全省平均水平的40%。这些县几乎还未进入工业化的门槛，因而其城镇化水平大都处在10%左右。城镇化建设中的重要问题
城镇化过程是一种影响极为深远的经济社会发展进步的过程。它既有人口和非农业活动向城镇转型、集中和强化，以及城镇地域外延拓展与城镇景观的扩大，又包括了城镇经济、社会、技术变革在城镇等级体系中的扩散并渗透到乡村地域，同时还包括了城市文明、生活
方式、价值观念等向农村推进的精神变化过程。以下三个重要问题全省存在，在民族自治地方尤为突出。
（一）特色经济优势产业发展是城镇化水平提高的经济基础
正确处理“工业化、城镇化和农业产业化”的关系，坚持以工业化为核心，“三化”并举，不断增强城镇的经济实力和产业基础。据有关方面研究，目前我省城镇化主导产业选择结果的排序前十位是：能源工业、矿产资源加工业、建筑业、旅游业、绿色产业、交通运输业、房地产业、城镇市政公用业、电信业和生态环保产业。近年来，民族自治地方抓住西部大开发和新阶段扶贫开发的历史机遇，在特色经济和优势产业上下功夫，收到明显成效。不少地方从本地实际出发，以优势产业和特色经济富民强镇，涌现出谷脚、黄果树、威舍、羊坪、牛场、氵舞 阳、玉屏、和平、大龙、马场坪等一批以制药、旅游、工矿、农产品流通、交通运输为支柱产业的特色小城镇。情况表明，工业化和城镇化是一体的。工业是城镇的动力，是支撑，只有经济发展了，才能吸收农村剩余劳动力，带动城镇化的发展。凡是有产业支撑的小城镇，经济发展都较快，活力实力都较强，从而加快了民族自治地方的城镇化进程。但从总体情况分析，我省是一个生产力总体水平落后、呈多层次分布的山区省份，尤其是自治地方产业结构水平低，二元经济结构特征突出，使得小城镇经济活力不足，建设与发展缺乏产业支撑。仅从县域经济层次看，一产为主导的县占全省87个县市区的56.3%，达49个，其中民族自治地方要占其2/3。民族自治地方近90%的建制镇第二产业中的工业企业多属资源初级加工型，普遍存在“三低三小”问题，即产品档次低、科技含量低、经济效益低，投资小、规模小、市场小。具有竞争优势的龙头企业屈指可数，难以形成规模效应和辐射带动作用。
实践证明，城镇兴衰，系于产业。要使我省城镇化建设与发展迈上一个新台阶，就需要进一步加强小城镇的产业建设与培育，充分发挥产业发展对城镇化建设的主导作用和基础作用。然而，对于民族自治地方来说，就资源的地理分布看并不具有特别的优势。全省的水力资源、矿产资源中的煤铝优势资源主要分布于非民族自治地方。因而在全省的生产力布局中，实施西部大开发战略以来，民族自治地方的大项目大工程建设为数不多。以至于多数民族自治地方对外来投资项目饥不择食，一大批高能耗原材料加工业安家落户，且分散度很高。龙里、长顺、玉屏等县的铁合金、松桃的锰加工、施秉的工业硅、安龙的电石等等几乎都是近几年招商引资发展起来的，已经成为县域经济的重要组成部分。
（二）深化对加快城镇化建设与解决“三农”问题重要性的认识
统筹城乡经济社会发展，解决长期以来制约民族自治地方经济社会发展的城乡二元经济结构问题，特别是对“三农”问题的解决至关重要。全面建设小康社会的基本途径是加快工业化、城镇化、推进农业产业化。这是贯彻“十六大”精神，统筹城乡经济社会发展的重要举措。城镇化是工业化和农业产业化进一步扩张的载体，是工业化和农业产业化的必然趋势。而加快城镇化建设对于解决“三农”问题、开拓农村市场、缓解内需不足，增加农民就业、缩小城乡差距、发展农村经济等都有非常重要的意义。民族自治地方“三农”问题主要表现为城乡差距扩大，农业生产水平不高、效益低下，农村经济社会发展落后、各项指标实绩与标准指标悬殊大，农民收入低且增长缓慢，贫困人口多，量化物资人均占有少、农村消费能力偏低和
农村劳动力转移困难等等。城镇化是把农村人口和农村劳动从土地中解放出来，推动农村富余劳动力转向非农产业进入城镇的主要途径，并能通过要素聚集促进工业化的发展、促进农村劳动转向二、三产业。只有减少农村人口和农业劳动力，才能提高农业劳动生产率、增加农民人均收入，最终才能富裕农民。应该肯定，现在各级政府对待务工经商农民的政策已经发生了可喜的变化，从限制性政策向鼓励性政策转变，从歧视性政策向平等相待政策转变，从偏重城镇政策向城乡协调发展政策转变。通过促进城乡之间的联系和融合，缩小城乡之间的差别，逐步改变长期形成的城乡二元结构。只有这样，解决“三农”问题才不再走就“三农”抓“三农”的老路子，开辟一条以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的新途径。
（二）农村人口向城镇转移困难，城镇化人口规模小
我省民族自治地方城镇化水平不高的主要原因是农村人口过多。在加快城镇化建设中，不仅要把注意力放在规划、建设、管理城镇上，而且要加大对转移农村人口、增加城乡就业等问题的力度。在城镇建设、交通建设、水利建设和推进工业化的进程中，征占了农民的土地，人多地少的农村富余劳动力必须向城镇转移求生存、求发展。富裕农民，首先要转移农民。城镇化的过程就是农村人口逐步减少、城镇人口逐渐增多的过程，其本质就是经济发展促进农业劳动力向第二、第三产业转移，形成非农业经济量凝聚的区域。为此，应该创造农村人口向城镇转移“进得来、留得住”的良好环境，基本的条件是转移出来的劳动力能获得相对稳定的就业和基本的社会保障。然而，进城务工的农民由于现行身份所限，无法享受到城镇人口才能得到的政策待遇和各项公共服务，如户籍、就业、住房、教育、社会保障等政策和公共服务中的各项优惠。民族自治地方城镇人口范围，除非农业人口外，还应包括居住在城镇镇区的那部分农业人口及一定比例的外来暂住人口。这三部分人口中非农业人口为主体约占55%左右。根据统计调查资料整理，在民族自治地方的357个建制镇的镇区人口中：人口不足0.1万的有29个镇，占8.1%；人口0.1－0.2万人的约有101个镇，占28.3%；人口0.2－0.6万人的174个镇，占48.8%；人口0.6万－1.0万以下的有11个建制镇，占3.0%；人口1.0万人以上至5.0万人的有42个镇（其中39个县城），占11.8%。从现状分析，4城市及一部分重点镇（含多数县城）非农业人口比重要低一些，大多数一般建制镇非农业人口比重则要占70%以上。
加快城镇化进程的若干建议
（一）更新思想观念，坚持用科学发展观指导城镇化建设。统筹城乡经济社会发展，逐步改变城乡二元经济结构，是党从全面建设小康社会全局出发作出的重大决策。加快城镇化进程，提高城镇化水平，促进农村人口转移，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化区域经济结构，事关农民增收致富，促进民族自治地方国民经济良性循环和社会全面协调发展的重大举措。结合我省民族自治地方的实际，应实行“以人为本，以市场为导向，培育发展农业产业化，加快工业化，推进城镇化”的取向，按照“建设农村必须繁荣城镇，振兴农业必须发展非农产业，富裕农民必须转移农民”的思路，协调区域发展，加快自治地方城镇化建设，采取政府引导和市场运作相结合，促进以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展。总结黔南、黔西南和黔东南自治州的经验，加快沿铁路、干线公路的城镇化建设，把
重点放在县城及一些基础好、发展潜力大、带动面广的重点镇上，重点支持重点发展，逐步使之成为布局合理、规划科学、设施配套、功能较全、环境优美、辐射力强的具有地方特色的现代化小城镇，以带动县域经济发展和农民增收，实现经济、社会与人口、资源、环境的协调发展。
（二）进一步做好各类城镇建设规划。要把城镇建设好，必须首先重视规划。规划作为城镇建设和发展的龙头，在它的指导下，才能收到减少盲目性、事半功倍的效果。在小城镇的规划中，应注意经济社会和环境的全面发展，合理确定人口规模与用地规模，既坚持建设标准，又要防止贪大求洋和乱铺摊子。一是应尽快编制、调整和完善州域城镇体系规划；二是对已不适应经济社会发展的县域和重点镇总体规划进行修编，以集中力量抓好县城和重点镇建设，完善功能，增强辐射力；三是突出重点，在总体规划指导下，抓好控制性详规和修建性详规工作。编制好规划，要贯彻“统一规划，精心设计，努力形成城乡统筹、共同建设、协调发展新格局”的指导思想。将区域尤其是城郊区域内的城镇和乡村一并纳入规划，统筹考虑产业发展导向、开发空间布局、重点项目安排和人居环境的功能分区，形成以镇带村、以村托城、共建互融的发展格局。与此同时，还应将村镇建设规划、建设和管理工作摆在突出位置，为以后逐步形成以集镇为网络的小城镇体系打好基础。编制规划应高度重视弘扬民族文化的挖掘与提升，不断开拓优秀文化内涵，实现民族优秀文化遗产与城镇环境的有机结合，构建城镇精品，展现城镇的民族风格和特色。应高度重视生态环境保护与建设，走可持续发展的路子。应高度重视和加强对自治地方城镇体系规划工作的指导，并切实增加投入，确保规划质量。
（三）加大力度培育发展各具特色的产业型城镇。特色是小城镇发展的生命力所在，充满活力的经济是小城镇繁荣发展的基础，产业兴旺是小城镇经济实力的表征。结合民族地方的特点，应在几个方面着力：一是制定特色产业型城镇的发展规划。注意以市场为导向，突出重点，深化改革扩大开放，注重生产力布局的优化和合理性，实行政府引导、市场运作。二是省在优化生产力布局中，对自治地方应实行重大项目倾斜，争取在“十一五”有一个较大的突破。三是在国家产业政策指导下，运用政府政策引导，发挥市场机制的作用，逐步引导现有企业向城镇集中，形成特色产业发展园区，由此带动农村工业化和城镇化。四是抓住机遇，抓好经济综合开发示范镇的建设。从1998年开始，国家发改委（原国家计委）启动实施以繁荣小城镇经济为目的的经济综合开发示范镇项目建设，我省先后有17个镇（其中民族自治地方9个镇）启动实施了示范项目。“十一五”要争取有较多的镇进入国家的盘子，这对培育小城镇主导产业是一个有力的推动。五是以市场为导向，依托资源优势，培育发展矿业型城镇、旅游型城镇、绿色产业型城镇、民族文化型城镇及商贸集散与交通枢纽型城镇。六是统筹乡镇及周边农业综合开发和特色经济发展，以发展农业产业化为契机，根据各地优势，注意调整优化农业结构和产品结构，科学合理选择确立优势产业建设，重点支持规模较大、起点较高、产品有市场、营销前景好、能带动农业和小城镇建设的龙头企业，促进农民增收和村镇经济繁荣。
（四）积极培育形成城乡统一的劳动力市场，加强职业技能培训。近些年，全省离开原农村居住地到省内外的农民工达600余万人（到省外的有200多万，其中自治地方近百万），小城镇镇区平均每年以近20万人的速度增长（不含自然增长）。据有关方面测算，全省2000余万农村劳动力中约有1/3强的富余劳动力。因此，调整提高农村就业结构水平，多途径转移农村劳动力，就成为提高农业生产率、增加农民收入，同时又促进城镇化建设发展的“双赢”的重要举措。一是改革现行不合理的用工制度，取消对农民进城镇就业的歧视性限制性规定，凡是不利于农村劳动力自由流动的政策规定都要进行修正。改革城乡分割的就业制度，引导和支持进城务工经商的农民合理有序流动，逐步形成城乡劳动力市场一体化。取消针对企业使用农民工的行政审批，简化农民工外出就业手续，清理取消各种不合理的收费。二是加快建设覆盖城乡的职业教育和培训体系。以国家实施的“农村劳动力转移培训阳光工程”为契机，加大对自治地方的财政支持力度，开展转移前的职业技能培训，提高农村劳动力的整体素质，使农民工“进得来、留得住”，逐渐变为市民。三是进一步放宽户籍迁移，加快改革现行户籍制度，尽快形成城乡统一管理的新户籍制度和机制。四是把农民工的住房、子女教育、养老保险、享受公共服务等问题纳入国民经济和社会发展计划，多渠道加以解决。
（五）逐步建立和完善统筹城乡建设、促进城镇化的体制和机制。一是继续深化小城镇用地制度改革,改革完善城镇国有土地使用制度，逐步健全土地市场机制，积极稳妥地探索建立农村土地使用权流转制度。同时，加快建立失地农民的生活保障制度，鼓励农民以土地流转入股方式，参与城镇建设或创办企业；政府从征地收入中提取一部分，建立失地农民的养老保险等。应逐步提高对自治地方的土地征收和征用的补偿标准，以使失地农民能享受到城市居民的最低生活保障水平。二是改革完善小城镇建设投融资体制，在加大地方政府资金引导投入的同时，主要通过发挥市场机制作用，依靠社会资金建设发展小城镇。在招商引资中，应构建各方投资利益分配机制，鼓励异地办厂置业、收益合理返还、实绩各有所得，努力实现投资来源多渠道、投资主体多元化。积极探索财政贴息、项目经营权转让、给予冠名权、级差地租收益、资本置换等方式拓宽融资渠道。对小城镇国有建设用地，应以出让、租赁、作价入股等有偿使用方式供地，并将其有偿使用收益留给镇级财政，专项用于城镇开发建设。坚持城镇市政公用事业改革的市场化取向，通过招商引资加强城镇基础设施建设。三是加大小城镇行政管理体制改革力度，建立完善职能明确、结构合理、精干高效的城镇行政管理体制。切实赋予小城镇相应的管理权限，增强政府管理经营城镇的权威；机构设置不应要求上下对口，但又须将必需的税收、工商、土地、建设等机构及职能延伸到镇；逐步建立有利于城镇发展的财政管理体制，增强镇级财政实力和镇政府调控能力。
（六）认真贯彻“民族区域自治法”，积极支持自治地方加快发展。就经济方面而言，一是在国家政策指导下，自治地方可以根据本地的特点和需要，制定加快城镇化建设的政策措施，自主地安排和管理地方性的建设发展事务。二是在国家政策指导下，可以根据自治地方的财力物力及其他条件，自主地安排产业建设项目。三是优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施项目，并给予投资和贷款的照顾。对配套资金给予减少或免除的照顾。
