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榆林能源重化工基地环境保护现状调研报告与政策探讨
西安交通大学公共政策与管理学院赴陕西榆林实践调研组
【摘 要】
榆林市是我国新兴的重要能源化工基地，对榆林市的环境保护越来越受到个方面的关注，本次调研主要采取访谈和调研问卷的方式，内容主要包括政府部门针对榆林环境现状采取的措施、企业“三废”处理情况、当地居民的环保意识及对榆林环境变迁的看法三个方面，从政府、企业、公众三个角度全方位地了解榆林环保事业，找出目前环保事业中存在的主要问题，讨论可行的对策。【关键词】
能源化工基地 环境保护 政府 企业 公众
Title Report on situation of environment protection of energy and heavy chemical industry base in Yulin city Abstract Yulin city is a newly developed energy and heavy chemical industry base in China, and its environment protection has attracted more and more attention.We did our research by interviewing and questionares,including the measures Yulin govornment has taken, the situation of enterprises’ dealing with “three wastes”, the environmental awarene of local people and peoples’attitude towards environmental change.We also learnt something on environment protection of yulin city via government,enterprises and the public,and found some problems about environment protection, also we came up with some poible countermeasures.Key words energy and heavy chemical industry base environment protection goveronment enterprise public 一． 前言
2004年4月4日，香港大公报在头版以“二十一世纪国家的重要能源继续地”为题，报道了陕北能源重化工基地的规划建设情况。陕北能源重化工基地位于陕西北部，主要包括榆林、延安两市，面积8万平方公里，人口538万，煤炭、石油、天然气和岩盐等矿产资源十分丰富，有“中国的科威特”之美誉。1998年国家计委批准了陕北能源重化工基地的建设规划。2003年3月，陕西省委、省政府确立了基地建设要实施“三个转化”的发展思路，即坚持煤向电力转化、煤电向载能工业品转化、煤油气盐向化工产品转化的新型工业化道路。按照规划基地将建设七大工业区，除延安石油化工区以外，其余六个工业区均位于榆林市，因此，榆林市是陕北能源重化工基地的核心区。到2005年，一大批煤炭、煤电、煤化工、天然气化工项目相继建成投产，多个重大项目正在建设，随着交通、供水等基础设施项目建成或开工建设，招商引资稳步发展并取得明显成就，跨国公司和国内知名企业纷纷在能源化工基地投资建设项目，榆林已经成为一片投资热土。
但不可否认的是，在能源重化工基地建设的同时，生态环境保护与基地建设的矛盾越来越越突出。榆林市位于毛乌素沙漠东南缘，陕西黄土高原北部，生态环境脆弱，其他长城沿线的定边、靖边、横山、榆林、神木、府谷和佳县7个县（区），占榆林市总面积的56.8%，总面积24406.7平方公里的区域，属于荒漠化地区。随着能源重化工基地的规划建设，环境负荷不断增加，生态退化和环境污染问题已成为制约能源重化工基地发展得主要矛盾。据榆林市政府和相关研究，榆林市主要面临以下环境问题：
（1）地面沉降。据预测，全市因煤矿地下采空引发的地面塌陷面积18.57平方公里，塌陷隐患点44处。
（2）植被退化。20世纪90年代中期以来，煤炭开采使榆林26万亩植被被毁,30万亩土地荒漠化。其中神木县大柳塔地区严重沙漠化土地扩展了2.7倍，榆阳区和横山县之间的沙漠化土地向东南扩展了约40公里。
（3）水环境破坏。表现为水源污染和水容量损失。在榆林每个采煤矿区，几乎都可看到小溪、河水被污染，河床、沟渠煤泥沉积。由于榆林的煤炭开采主要在地下含水层之下，这就必然穿透隔水岩层，破坏地下含水层结构，造成区域性地表水渗露，地下水位下降。府谷、神木、榆阳等县、区的煤炭开采区地下水位均明显下降，已发现数十处井泉下漏，淤坝干涸。
榆林煤炭开采引起的生态问题已经严重阻碍了当地经济、社会与环境的可持续性发展。如不能尽快科学评价榆林煤炭开采区所遭受的生态风险，并采取措施强化生态补偿、加强环境保护、恢复和重建，榆林的生态环境还将持续遭受破坏，有可能出现很多能源密集国家和地区曾经出现的“贫困性增长”。
加强对资源脆弱地区的环境保护方面的调查，无疑可以帮助地方政府更加全面、准确地了解当地的生态承受能力，为制定科学合理的经济发展政策、规划提供参考。
针对榆林地区的环境保护问题，国内的一些专家学者已经做过十分必要的调查研究。陕西建筑科技大学的陈大鹏和姜霞对陕北能源重化工基地建设中的社会经济和环境协调发展进行了定量评价，得出榆林市社会经济系统与环境系统协调性不高的结论。【1】西北大学的张阳生等几位教授对陕北能源化工基地的产业结构做了研究，认为陕北应利用自身资源优势发展包括煤电载能工业、煤化工业、石化工业、盐化工业、服务业、旅游业、生态产业在内的七大产业集群，建设陕北现代化新产业区。【2】 目前，国内对榆林地区能源开发方面的调查已经起步，也取得了一定的研究成果，但随着能源开发紧锣密鼓地展开，榆林这片资源热土可谓日新月异，而环境问题以及经济社会发展协调中存在的矛盾日益凸显，这方面的调研是十分紧迫和必要的，需要更多的人参与其中。作为西安交通大学的公共管理专业本科生，我们有责任也有义务为陕西这一第二故乡做点有实际意义的事情，同时培养我们的调研精神，加强调研技能的训练。加强对资源脆弱地区的环境保护方面的调查，无疑可以帮助地方政府更加全面、准确地了解当地的生态承受能力，为制定科学合理的经济发展政策、规划提供参考。
本次调研内容主要包括政府部门针对榆林环境现状采取的措施、企业“三废”处理情况、当地居民的环保意识及对榆林环境变迁的看法三个方面，从政府、企业、公众三个角度全方位地了解榆林环保事业，找出目前环保事业中存在的主要问题，讨论可行的对策。二． 资料来源 如上文，本次调研从三个方面展开，关于政府部门对环保事业的投入和采取的政策措施，我们采访了榆林市政府行政效能办公室主任张荣先生，通过交流以及资料的收集总体了解了一些情况；关于企业“三废”处理情况，我们实地考察了地处榆林市的陕西榆林天然气化工有限责任公司（以下简称“榆天化”）和地处神木锦界工业园的陕西北元化工有限公司（以下简称“北元化工”），公司部门领导指领我们参观企业并提供了企业排污和环保方面的资料；而关于当地居民的环保意识和对环境变迁的看法，我们抽取了榆林市实验中学的部分高二学生并街头拦访了部分民众，以问卷的形式进行了调查。三． 调查结果
(一)政府部门近期环境政策
我们与榆林市政府行政效能办公室主任张荣先生对话时了解到，榆林市政府近几年制定了比较科学系统的污染物减排政策，涉及各种主要的污染物和大多数能源重化工企业，力争用最短的时间使榆林的环境污染得到有效控制，进而逐渐改善当地环境，为居民提供环保舒适的城市环境。
榆林今年环保工作的重点是实现二氧化硫和化学需氧量的减排，具体要求如下：
1、结构减排
⑴兰炭行业：按照《榆林市兰炭产业结构调整实施意见》和市政府《环保重点工作任务书》要求，2008年6月30日前，关闭现有60万吨以下146户兰炭企业，关闭炭化炉325台、规模1113万吨。其中，神木县关闭65户、167台、557万吨规模，府谷县关闭62户、132台、452万吨规模，榆阳区关闭12户、17台、63万吨规模，横山县关闭7户、9台、41万吨规模。同时，要加强对2007年已关闭兰炭企业监管，严防死灰复燃。减排二氧化硫2.8万吨。
⑵建材行业：进一步加强对砖瓦等高耗能、高污染行业关闭力度，计划关闭小砖厂30户。同时，加强对2007年已关闭56户砖厂的监管。减排二氧化硫 0.7万吨。
⑶火电行业：认真落实国家关于加快关停小火电机组若干意见，加强对2007年已关闭的神木火电厂的监管，减排二氧化硫150吨。
2、工程减排
⑴二氧化硫减排：完成国华锦能电厂二期、府谷庙沟门电厂一期、府谷清水川电厂一期以及中电国华神木发电公司脱硫工程建设。开工建设陕西银河榆林上河发电厂烟气脱硫设施。加强对2007年已建脱硫设施的10户火电企业环保设施运行维护和监督管理，5月底前与省市在线平台联网。减排二氧化硫4.5万吨。⑴生活化学需氧量减排：按照市政府《环保重点工作任务书》要求，加快城镇污水处理厂建设步伐，5月底前，建成投运锦界工业园区污水处理厂；8月20日前，建成投运榆林城区、神木县城污水处理厂；10月底前，建成投运榆林经济开发区污水处理厂。增加城市生活污水处理能力10万吨/日，并完成管网配套建设，减排化学需氧量1640吨。
⑶工业化学需氧量减排：加大污染企业治理力度，建成神木北元化工公司、榆林大漠纸业、兖州煤业、神木化工二期等4户重点企业污水处理设施；实施石油钻采企业污水回注工程，新增处理能力400万吨/年，减排化学需氧量480吨。
3、监管减排
⑴在石油钻采行业积极推行清洁生产，长庆油田公司4个采油厂、延长集团定边采油厂、靖边采油厂企业回收利用油田伴生气，减少原煤燃料8万吨，减排二氧化硫800吨。⑵发展城市供热、气化工程和加强农村沼气建设，改善燃料结构，控制原煤消耗。榆林、神木、府谷、靖边、定边、横山、子洲七县区建成城市气化工程，新增供热面积300万平方米，减少燃用原煤15万吨，减排二氧化硫1200吨。⑶加大环境监管力度，提高已建成投运的减排设施稳定运行率，有效发挥减排作用。
通过上述三大措施，可减排二氧化硫8.21万吨,减排化学需氧量2120吨。
4、具体措施
为了确保实现年度各项减排目标，必须健全各项减排工作机制，从组织领导、资金投入、考核兑现等方面予以保障。⑴加强领导，严格考核
市政府成立全市污染减排工作领导小组，建立减排工作联席会议制度，对重点工程进行调度，指导各县开展减排工作。各县区也要成立相应的工作机构，协调、督促、推进减排工作。要将污染物减排完成情况纳入各地经济社会发展综合考核体系，作为政府领导干部综合考核和企业负责人业绩考核的重要内容，实行严格的问责制和“一票否决”制。
⑵严格环境影响评价和“三同时”制度 对新建项目，要求明确主要污染物排放量的具体来源，落实到具体项目；对扩建、改建和技术改造项目，要求通过“以新带老”，对老污染源进行治理，做到“增产减污”或“增产不增污”。新上建设项目不允许突破总量控制指标，对超过总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目；对无法满足总量控制要求的建设项目，一律不予受理、审批。⑶加大资金扶持力度
市财政要拿出专项资金支持污染减排项目，市级污染防治资金补助向重点减排项目倾斜，鼓励排污单位加快减排项目的实施。特别是电力企业要抓紧建成脱硫设施并通过验收，确保脱硫机组尽快享受国家优惠价格政策。⑷严格执法监管 强化日常环境执法，继续开展整治违法排污企业保障群众健康专项行动、电石铁合金焦炭行业污染环境专项整治、石油污染专项整治活动，结合开展环保专项行动，对违法排污的企业予以处罚。组织环境安全大检查，着力消除沿河威胁饮水安全的污染隐患，集中整治工业园区环境违法问题。凡采用落后生产工艺、设备和长期不能稳定达标排放的企业，依法责令停产治理或关停。对国家明令取缔淘汰的“十五小”、“新五小”企业，坚决予以全面取缔关闭并加强日常监管，防止死灰复燃。
⑸加快污染减排“三大体系”建设
按照国家环保总局关于污染减排“三大体系”建设要求，落实好全市重点污染源自动监控设施建设、污染源监督性监测能力建设、环境监察执法能力建设以及环境统计基础和信息传输能力建设等四大工程，力争年内建立和完善科学的减排指标体系、准确的减排监测体系和严格的减排考核体系，为实现年度主要污染物减排目标提供有力保障。⑹加强政府部门协作
发改委按照国家产业政策制定有关产业结构调整和污染企业淘汰关停计划；建设部门督促加快城镇污水处理厂建设;煤炭部门督促各县加快兰炭产业结构调整，按期关闭兰炭企业；经贸部门督促电力企业加快脱硫设施建设；水务部门监督管理好河道渠道等水利工程设施的排污口设置，协助抓好水污染治理；财政部门和银行对脱硫企业给予资金支持，物价和电网部门要保证完成脱硫任务的企业享受电价和优先上网的优惠政策；工商部门对被政府确定关闭的企业及时注销或吊销营业执照；监察部门支持配合好环保部门的环境执法，严肃查处违法排污行为，并追究未按期完成减排任务的县区、部门及企业负责人的责任。⑺加大宣传力度 报社、电视台等新闻媒体对主要污染物减排工作进行专题报道，定期向社会公布相关信息，提高公众对减排工作重要性认识。不定期召开重点减排项目业主、新建项目业主座谈会，宣传减排工作的必要性，增强企业主落实减排任务的自觉性与主动性。【3】
5、政策效果
经过以上政策的实施，榆林市一年来关闭兰炭企业65户，减排二氧化硫0.9万吨；实施火电企业脱硫，减排二氧化硫1.8万吨；化工工艺脱硫，减排二氧化硫0.3万吨；石油清洁生产，伴生气综合利用，减排二氧化硫160吨；实施“蓝天工程”，榆林城区禁烧烟煤，神木、靖边、定边、横山等县城新增天然气用户1.5万户，新增集中供热50万平方米，减排二氧化硫240吨；加强对排硫企业的监管，减排240吨。榆天化等9个大企业建成废水处理设施，减排化学需氧量480吨；对榆林某企业实施停产限排，减排化学需氧量200吨；实施原油管输、污水回注，减排化学需氧量20吨。
通过一系列切实可行的节能减排政策和措施的实施，再加产业结构调整和实行差别电价等办法，我市一举扭转“十五”以来能耗逐年上升的态势，全市单位工业增加值能耗同比下降9.3％，全面完成能耗下降比例和控制目标。
但是，榆林市的环境状况并不容乐观，许多方面还需要大量的工作，具体后文会有相应的阐述。
(二)能源企业的技术投入和排污情况
榆天化是榆林能源化工基地建设起步较早的化工企业，是榆林市属最大的工业企业和榆林国家级能源重化工基地的龙头骨干企业。公司前身是榆林天然气化工厂，始建于1992年，经过16年的发展，目前现有四套天然气甲醇装置，总产能达51万吨/年，商品甲醇位居全国前列。榆天化现有职工1561人，其中大专及大专以上学历820人，中高级专业技术人员及高工以上高技能人员350人。
在废气处理方面，从2003年起，榆天化采用天然气蒸汽转化工艺中先进的换热转化和二段纯氧转化技术，对原有装置实施技改，扩大产能，降低消耗。新建CO2回收装置，将箱式转化炉烟道气中的CO2进行回收再利用。新建变压吸附装置，将无效排放的合成驰放气中的氢气和富碳气进行回收再利用。通过以上措施，年减少CO2量58925吨（7.44t/h），增产甲醇4.33万吨，大大提高了资源利用率，减少了环境污染物的排放量，降低了生产成本。
在废气处理方面，2006年榆天化投资800多万元建设污水处理及回用装置。该装置根据不同工段废水水质、水量特征和深度处理回用要求和周围环境要求，采用分段处理、分段达标回用、综合处理、综合达标回用的技术方案，提高废水回收利用率。该装置于2006年底投入使用。同时，按照省市环保要求，投资300多万元对公司原有下水管网进行改造，实现了“清污分流、雨污分流”，并建成事故消防水池，彻底消除重大环境污染事故风险。污水处理装置建成投用后，榆天化水资源重复利用率达到90%以上，回收用水量达150m3/h，年节约用水费用约200多万元。
在废渣处理方面，榆天化生产过程中产生的废渣、媒介物（废媒、催化剂）全部由有资质的单位回收利用，炉渣全部出售，用于制作空心砖和建筑保温材料。在锅炉除尘方面，针对锅炉原有麻石水磨除尘效果不理想的状况，榆天化2007年开始实施锅炉除尘改造，由湿法除尘逐步改为干法除尘。目前一台35t/h锅炉已改为布袋除尘，调试正常，投入正常生产；另外两台锅炉除尘改造正在进行。全部完成后，锅炉出口尘含量将低于50ppm，彻底杜绝锅炉除尘废水的产生，每小时可减少污水排放量30t/h。
在厂区绿化方面，榆天化目前的厂区绿化面积达5880m2。生产区与办公区、生活区实现了一定的分离。
北元化工成立于2003年5月，位于陕西省神木县锦界工业园区。北元化工依托当地丰富的电石、原盐资源优势，建设了10万吨/年聚氯乙烯项目，现可年产聚氯乙烯10万吨，烧碱9万吨，液氯1万吨。年消耗电石15万吨，工业原盐16万吨，用电约3亿度；年实现工业产值8亿元，上缴税金5000多万元。
北元化工坚持走循环经济的道路，使电石、原盐这两种工业原料得到最大限度的利用，生产聚氯乙烯的同时还得到烧碱、液氯等产品，实现了经济效益和环境效益的有机结合。
但在实地走访中我们也发现了一些问题。首先，公司虽然在排污治理方面取得了一定成绩，但在生产区依然可以闻到明显的化工气体异味，可以看到废气排放的存在，公司引进的环保工艺并非如预料中的理想，而很多生产环节并未实现废料的及时处理，导致了一部分工业污染的产生。其次，公司的环保措施偏重与经济效益的结合，即公司采取排污处理的各项举措出发点都是为了能够实现经济利益，而环境效益客观上与经济效益分属两个不同范畴的现实导致了全面的环保措施无法完全实现经济效益，因此，企业从自身利润最大化角度出发，不会主动地采取全面环保。
再次，榆林能源重化工企业所采用的原料质地较好，纯度较高，依托这一能源优势使当地企业的排污压力大大减小；但这只是一种短期现象，很难想象若干年后当地富矿面临枯竭时这些企业将如何达到环保指标。(三)当地居民的环保意识和对环境污染的看法 这次调研受时间限制，我们无法全面客观地了解当地居民对榆林地区环境变迁的看法。为此，我们选取了有了不同家庭背景的榆林市实验中学初二年级的部分同学，并同时在街头拦访了一部分当地民众，共收集问卷100份，用SPSS软件进行数据分析。（问卷内容见附录）
通过对问卷的数据分析，我们了解到，由于榆林地区的特殊背景，当地居民对环境保护还是相当重视的，他们普遍表现出了对良好环境的热爱以及投入环保事业的热情。有超过20%的民众承认曾经常主动参与宣传环保知识的活动，只有约15%的民众从未参与环保知识宣传活动（如图1）。对环境保护的关注度经常关注的约25%，而很少关注的只占到9%（如图2）。对在公共场合是否会主动关水龙头，总是会关或经常会关的超过了80%（如图3）。而对“限塑令”的看法，超过95%的民众表示支持（如图4）。
图 1 图 2
图 3 图 4
当地居民对榆林环境破坏也表现出了相当的忧虑。调查中，认为环境破坏较轻的不足8%（见图5），认为目前的环境破坏对公众健康影响很大的超过了20%（见图6）。
图 5 图 6 调查中我们还发现，认为政府部门应该实现环保信息公开的占到了79%（见图7）；而对经济发展与环境保护孰先孰后的问题上，仅有2%的民众认为应当优先发展经济，认为环境保护优先的占到30%（见图8）。
图 7 图 8
当地居民对环境破坏的忧虑折射出了榆林当地生态系统的薄弱和环境保护相对于经济发展的滞后，这是政府值得沉思的一个问题。同时，榆林市的市民环保意识不断加强有折射了政府和相关部门对环境问题的关注。近几年，随着榆林能源重化工产业的迅猛发展，当地政府财政收入节节攀升，榆林市容貌日新月异，但与此同时，榆林地区的环境破坏呈现出新的特点。
首先，由于资源开发技术的相对落后，小规模、低水平开发现象普遍存在，资源浪费惊人，环境破坏严重。
其次，由于该地区以农牧业为主，农业人口比重为84.5%【4】，尽管问卷中反映出市区居民环保意识有所提高，但这与当地全体公众环保意识的提高尚有很大距离，当地总体劳动力素质依旧普遍偏低，环保意识淡薄，只顾眼前利益，不顾长远利益，盲目开发。再次，政府部门在环保信息方面的公开度尚需加强，调查中公众对政府环保信息公开期待很高，政府环保职能还未充分体现。四． 讨论与建议
榆林地区区情有三个明显特征。
第一，能源矿产丰富，发展前景极为广阔。区内已发现8大类40多种矿产，其中20多种已探明储量。煤炭探明储量1659.71亿吨，易开采，煤质好，是世界八大煤田之一；天然气已探明储量2300亿立方米，是我国陆上最大的整装气田；石油预测储量5亿吨左右；此外，岩盐、高岭土等矿产也十分可观。如此丰富的矿产集中一地，国内罕见，世界少有，为能源工业、原材料工业、化学工业的发展展示出了极为广阔的前景。
第二，生态环境脆弱，易破坏难治理。榆林地处毛乌素沙漠南缘，黄土高原过渡带，年降雨量在400毫米左右，且集中在夏秋之交，干旱、多风是这里的主要气候特征；地貌大体以长城为界，北部风沙草滩区占42%，南部黄土高原丘陵沟壑区占58%，区内植被稀疏，沙化、水土流失等生态问题十分严重。第三，社会经济基础薄弱。全区12县市都是国家重点扶持的贫困县市，1995年，全区人均国民生产总值为全国平均水平的53.01%，全区财政累计赤字1.72亿元。分布在白于山区和黄河沿岸土石山区的近50万人口尚未解决温饱问题。【5】 由上可见，榆林地区丰富的矿产资源与脆弱的环境相互并存，反差明显，在加快基地建设的同时，保持社会经济和生态环境的协调发展极为重要。由于社会经济基础薄弱，使得可持续发展战略起步更为艰难。
对此，榆林市政府近年来展开大量针对环境治理的工作。首先是打响陕北能源品牌，引进和自行培育了一批大型能源企业。这些企业在实现当地经济效益、解决就业问题发挥了重要作用，但更重要的是，由于企业自身的高效生产带来的区域产业升级，大大减缓了污染物的排放；同时也对周边企业起到了很好的示范作用。
第二，建立了布局较为合理的区域产业体系。当地政府利用矿产资源优势，设立一系列经济开发区。这些工业区基础设施发展迅速，产业基本实现了上下游合理配置，做到了资源的充分利用。第三，明确了环境影响评价指标。要求老工业企业切实做到对“增产减污”或“增产不增污”，没有达到标准的责令整改，情况严重的要求停产；对新入区企业，必须经过严格的环保审查，不具有三废处理能力的或处理能力不足的不允许“入户”。
第四，加强了部分间的协调和配合。发改委、建设、环境、财政、交通、监察等部门基本做到了各司其职，工作较有序进行，防止了行政漏洞的发生。
第五，加大环境保护宣传力度。市政府联系环保组织和各界人士，定期和不定期地在榆林市区以及各县乡镇开展各种环保知识宣传，让环保理念得到不断推广；同时组织有关企业并结合企业实际，开展节能减排措施的讨论。
企业与政府部门不同。企业以经济利利润为首选，环保只有与经济利益挂钩，才能作为它们的选项。因此，对于环境保护，企业往往是被动的。如何有效地激励企业从事环保活动成为社会的一大难题。目前榆林能源重化工企业内部的环保工作存在巨大差别，一些新型工业企业对“三废”处理投入较多，效益较好；而众多的老企业在节能环保上没有得到有效进展，对环境带来巨大的危害。而广大的民众由于历史条件的限制，环保理念滞后，虽然目前环保在市区范围内得到有效加强，但从全市范围来看还有很大的提高空间。为此，我们提出以下建议，供相关部门作为决策的参考。第一，加强制度创新。
创新是推动经济社会发展的强大动力。推进产业制度创新，就要根据先进生产力的发展要求，不断调整产业的生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的方面，冲破旧制度和旧体制的束缚和影响，健全和完善充满生机和活力的新体制。不合理的制度安排从根本上制约了陕北能源产业的可持续发展，应力促产业制度的创新，从制度和体制层面解放能源产业生产力，为能源产业提供集约式可持续发展所要求的有效的体制、制度基础与市场条件。首先，要确立有效运行的市场经济机制。
企业在基本的生产运行当中应当能够自我规划、控制及决策，能够及时根据市场情况调整自己的发展方向和重点，以市场为导向适时进行自我改革。陕北能源产业的发展要求政府应一改往日“无微不至”的管理，在一些企业微观领域的运行上做到尽量少干预、不干预，不把行政命令强加于企业。要求政府确立对能源产业的市场经济管理方式，以间接调控和企业服务功能为主，减少行政审批事项和简化行政审批程序，充分考虑市场发展和企业发展需要，减低能源单位的税费负担，增强能源企业发展的活力。同时，政府要加强产业宏观政策定和能源企业市场行为的宏观统一管理，通过这种管理使企业在市场经济利益导向行为中保持规范性，克服市场失灵。
建议陕北当地政府通过省能源管理部门，以促进本地能源有效开发利用为目标，对能源发展所需的外部环境给予配套政策，从体制上进一步加强对能源工业的管理和政策扶持，帮助能源企业提高管理水平、技术水平，积极整合和组建大型能源集团，通过资产、生产、加工、销售的同行业重组和原料、价格、市场的广泛联盟，帮助提高企业在国内及国际市场的抗击风险能力和竞争能力。同时，加强对能源开采单位的监督管理，只授权有开采资质的单位进行能源开采，加强资源开采市场准入门槛的监督管理，避免出现小油井小煤窑遍地开发，严重浪费资源的现象。对于有资质开采单位的开采，要加强统一协调管理，统一规划，统一配置能源开发政策，不应多头管理。例如油田开发、原油加工、煤炭开采等存在着不同的开发主体，必然会发生经济利益的矛盾，应配置统一政策予以管理，避免政出多门。通过能源开发统一管理机构统一制定政策进行统一管理，统一对上下游产品生产进行调度和协调，以免出现各个能源生产部门的生产供应脱钩，造成资源的不合理利用和浪费。另外，政府要在管理和稳定市场秩序方面着力加强，制止本地区能源的过度开发和无序竞争，维护正常的市场秩序。第二，完善能源资源补偿机制。
陕北的能源产业在开采和生产过程中，势必造成开发地区环境的污染和能源资源储量的逐步减少。对此，建立对环境污染和能储减少的补偿机制，一方面通过能源输入地(资源使用受益区)的财政转移支付建立对陕北能源消耗的对口补偿机制，弥补陕北能源输出产生的能源、生态及经济损失。另一方面借鉴企业合并的办法，将中央政府、地方政府和当地企业拟化为三个企业的身份，通过拟内部联合合并的方式共同承担和消化能源开发的外部性后果，采用“谁污染、谁付费，地方治理、职能部门验收”的外部性补偿模式，杜绝资源的浪费，对陕北能源实施保护性开发和利用。
第三，鼓励投资主体多元化。鼓励投资主体多元化，积极引导企业和个人作为投资主体进行投资以促进区域经济的不断发展，畅通内外投融资渠道。我们可供选择的筹资方式包括：一，建立股份制，以发行股票的方式筹集资金。通过改革，建立陕北现有能源单位内部现代企业制度，实行法人治理结构，以股份制形式吸引、吸收外来资本和民间资金，各参股企业和个人以其资金多少组建董事会，并享有资金收益权。二，发行政府债券和能源企业债券，以政府和能源企业借款形式筹集资金。通过发行地方政府债券和能源企业债券，将社会分散资金集中起来专门用于能源基地和企业的开发建设，扶持能源产业的健康快速发展。三，积极引进外资，以合资经营形式筹集资金。能否很好的利用外资，广泛吸收国外资金来投资，将是发展能源产业所需资金的有力支持。要制定对外国投资资本的优惠政策，适度让利于外来资本，吸引外资投资于陕北能源产业的建设。四，制定优惠政策，吸纳国内尤其是的资金，建立合作关系，以“谁投资，谁受益”的形式从东部发达地区引资，敢于大胆让利，吸引东部发达地区的支持。
按照“不求所有，但求所在”的原则，鼓励和吸引各类投资者参与国有中小型矿山企业的改组、联合、兼并、租赁、承包经营；鼓励产品适销对路、资源充足的中小型矿山企业，采取股份制或者股份合作制的方式，组建企业集团公司，实现资源优化配置，规模经营，增强市场竞争力。一改国家为单一开发主体的体制，在经营机制上有所突破，国有企业内部实行现代企业制度改革，产权界定清晰的前提下允许民间资本投资，积极探索公有制的多种实现形式，探求国有能源企业民营化道路。
第四，尝试建立能源产业基地“科技试验谷”
能源产业主要包括能源资源开发及能源产品深加工，需要先进的技术工艺和管理手段一改传统的运作模式。除了引进先进的生产仪器设备以外，生产操作过程中的先进技术工艺也尤为重要。突破技术瓶颈不仅要求与国外先进生产技术工艺相接轨，更需要在基地内部拓展研究领域，依靠自身科研力量，以陕北能源产业和能源基地的实际情况为出发点，加强自主技术革新，建立能源科技试验区。设立产业基地内“科技试验谷”的想法来源于美国硅谷的启发，硅谷是美国重要的电子工业基地，其特点是以附近一些具有雄厚科研力量的美国一流大学为依托，以高技术的中小公司群为基础，集科学研究、技术开发、生产营销为一体式经营机制的电子科研试验基地。建立陕北能源产业基地的“科技试验谷”，可以仿照硅谷的方式，集结陕西众多科研院所的优势，特别是像西安石油学院这类专业性大学的科研优势，以基地内能源企业为单位联合成能源产业群，形成产、学、研相结合，将能源基地发展为集科研、技术、生产于一体现代化能源产业科技试验区。为此，应当制订具有竞争力的人才吸引机制，将优秀的技术、管理人才来基地工作，同时建立科研专项基金，以技术骨干人才组成技术代表团定期到国外先进能源产业区域进行技术性访问交流，以此促进陕北能源产业建立在高科技生产的基础之上，为其快速的可持续发展奠定坚实的基础。第五，建立科学的资源共享机制。就基地内部利益主体来说，进行产权明晰化界定，建立合理的资源产权分割机制。建议由中央政府、地方政府和当地人民共同拥有资源的产权，以一个合理的利益分配比例分别实现各自的收益，缓解由于利益分配不合理导致的各主体之间的尖锐矛盾，让当地政府和当地居民也能从中受益，从而更加积极地拥护中央国家的能源产业政策，使能源产业的可持续建设稳健的推进。
就基地与外部区域的关系来说，建立灵活有效的人才、资金、技术和管理共享机制。基地能源产业的发展建设，除了依靠基地内部资源外，还应以灵活多样的方式建立与其它省、市、地区的开放合作机制，充分利用这些区域的人才、资金、技术和管理优势来为基地的能源产业发展注入活力因子。另外，基地在满足资源输往地的能源及能源产品需求的同时，可以合理要求一定比率的以受益多少为标准的利益补偿作为资源及其产品的使用补偿。同时，建立基地与资源输入地的对能源开发外部性的共同补偿机制，以此促进基地内的绿色循环产业机制。
参 考 文 献
［1］ 陈大鹏，姜霞．陕北能源重化工基地社会经济与环境协调发展研究——以榆林市为例［J］．环境科学与管理，2007，（9）．
［2］ 张阳生，赵娟，惠怡安．陕北能源化工基地的产业升级及其结构优化重组［J］．干旱区资源与环境，2007，（3）．
［3］ 榆林市2008年主要污染物总量减排工作实施方案［S］．榆林市人民政府办公室，2008，3． ［4］ 高雪玲．陕西榆林能源重化工基地能源开发利用的问题与对策研究［J］．西安建筑科技大学学报(社会科学版)，2004，（3）．
［5］ 李随成，王维荣．榆林能源重化工基地可持续发展战略探讨［J］．西安交通大学学报（社会科学版），1999，（3）．
附1：
榆林市环境状况调查问卷
编号： 尊敬的女士/ 先生: 您好，我们是西安交通大学公共政策与管理学院的学生，我们正在进行一项有关榆林市环境状况的调查，目的是想了解人们对居住地环境的看法和意见，以便更好地促进居住环境的改善。您的回答无所谓对错，只要真实地反映了您的情况和看法，就达到了这次调查的目的。希望您能积极参与，我们对您的回答完全是保密的。调查要耽搁您一些时间，请您谅解。谢谢您的合作与支持！
填写要求：
1、请您在所选答案前画√。
2、对注明要求您自己填写的内容，请在规定的地方填上您的意见。
在回答问卷之前，请您先回答下面三个背景资料，供资料分析用，希望您不要介意：
1、您的性别： A.男 B.女
2、请问您目前的职业：
A.机关、事业单位干部、教师 B.技术人员 C.科研工作者 D.企业管理人员、厂长经理 E.工人、服务员、一般职工 F.个体户 G.离退休人员 H.待业人员 I.没有工作的家庭主妇 J.学生 K.其他
3、请问您的受教育程度？包括您受过的最高的或正在受的教育程度。
A.没有受过正式教育 B.小学 C.初中 D.高中 E.中专、技校 F.大专或大学非本科 G.大学本科 H.研究生或以上
问卷正文：
1、您认为当前我市的环境破坏程度如何？
A.较严重。B.一般。C.较轻。
2、您认为，目前我市环境污染对公众健康的影响如何？
A.很大。导致了很多严重的疾病，如癌症。B.一般。C.比较小。
3、您最关注我市哪些方面的环境问题？（可多选）
A.空气污染。B.水污染以及水资源匮乏。C.资源依赖型企业对资源的高度消耗。D.塌陷、山体滑坡。E.土地污染。F.其他
4、您是否在我市主要媒体中，如《榆林日报》、《榆林电视台》，关注过环保视点栏目或环境警示语等？
A.经常关注。B.偶尔会看到。C.很少关注。
5、您是否经常向他人宣传环境保护知识，达到教育他人，教育自己的目的？ A.经常。B.偶尔。C.从来没有。
6、您认为有关部门是否该公开环境方面的信息？
A.是，应该公开。B.视情况而定。C.部门有权不公开。
7、您认为老百姓在参与环境保护上存在的主要问题是什么？（可多选）
A.缺乏足够的环保知识，对环保的认识不足。B.有“搭便车”心理，希望别人多出力。
C.当环保影响自己的切身利益时会犹豫。D.城市居民生活的方式已经习惯了消耗大量资源带来的便捷。E.认为环保是政府和企业的事，与自己无关。F.其他
8、您对经济发展和环境保护的态度为？ A.先搞好经济再搞好环保。B.先搞好环保再搞好经济。C.两者齐头并进。
9、您是否注意到居住区附近的工厂烟囱冒黑烟、臭气和向河流排污？ A.注意过，并向环保部门反映。B.注意过并担心过，但是没有反映。C.周围环境很好或没有企业排污，因此没有注意过。
10、您对我市水资源缺乏有何看法？
A.很严重,应该积极节约用水。B.一般了解。C.不清楚。
11、您在公共场合会主动关水龙头吗？
A.总是。B.经常。C.偶尔。D.不会。
12、您对现在的“限塑令”（在超市购物时超市不再提供或免费提供塑料袋）持何种看法？
A.很赞同，能够有效限制白色污染。B.不赞同，也不是很反对，对我的生活没有较大的影响。C.反对，影响了购物时的便捷性。
13、您会经常有意识地进行废物利用吗？
A.经常会。B.偶尔会。C.几乎不会。
14、您认为应该如何进行绿色消费，环保购物？(可多选)A.认“环保标志”。B.用无磷洗衣粉。C.用无氟制品。D.买无公害食品。E.用环保购物袋。F.其他
15、如果政府进行环境规划的公众参与，您希望的参与方式有哪些？（可多选）A.听证会。B.论证会。C.公众媒体发布征询。D.座谈会。E.个别了解情况。F.书面征求意见。G.其他
16、您在环保方面有什么好的意见和想法？
附2：
榆林市环境访谈提纲
企业访谈提纲：
（1）企业的定位、产出的流向；（2）企业的运作模式和组织结构；
（3）企业过去三年的产值与预期发展前景；（4）员工的福利情况；
（5）企业在环境保护方面所做的工作，目前的状况和困难；（6）当前政策和当地政府在企业环保方面的参与情况；（7）企业的有关环保数据（比如“三费”处理情况等）；（8）企业未来在环保方面的工作及重点。
访谈企业包括：榆林市天然气化工有限责任公司(简称“榆天化”)、榆林市北元化工有限责任公司
政府访谈提纲：
（1）当地过去三年的财政收入和产业结构；（2）当地能源型企业的发展情况介绍；（3）当地的功能、战略定位；
（4）当地各项社会指标（包括人均绿地、居民生活引用水等）；
（5）当地的环境污染情况（如一年中“好天”的数量、绿地覆盖率、地质塌陷情况、水污染情况等）；
（6）当地政府环保措施和政策；（7）目前的困难及对策分析；（8）近期环保目标及可行性。访谈的政府部门主要包括：榆林市市政府行政效能办公室、神木高新开发区管理委员会。
