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第2章 公共治理、公司治理与审计
一、学习目标
通过本章的学习，你应当能够： 1．了解公共治理的概念及特征； 2．理解公共治理与政府审计的关系； 3．了解公司治理的概念；
4．理解注册会计师审计在公司治理中的作用； 5．理解内部审计在公司治理中的作用。
二、主要内容
1.公共治理的概念及特征
公共治理是指政府、社会组织、私人部门、国际组织等治理主体，通过协商、谈判、洽谈等互动的、民主的方式共同治理公共事务的管理模式，包括政府行政部门治理和公共部门治理。其特征包括：
（1）治理主体的多元化
在公共治理中，政府不再是治理公共事务的唯一主体。各社会组织、私人部门、国际组织及至公民个人都可以成为公共治理的主体。在处理公共事务时，不同主体发挥其特有的作用，以便达到处理效率的最大化、方式的最优化。在各治理主体之间不再是管理与被管理、控制与被控制的关系，而是相互平等的合作关系。
（2）治理权力的多中心化
公共治理模式中，政府不再是单一的主体，也不再是唯一的权力中心。政府不能依靠其政治权威来制定政策，对公共事务进行单一化管理。社会组织、私人部门、国际组织等其他主体也参与到管理中，组成管理网络，形成多个权力中心，互相监督和制衡，共同治理公共事务。
（3）政府权力的有限化
公共治理理论强调社会通过公民自主自治能够解决的问题，政府都不应该插手，即将全能型政府转变为有限政府。这样不但可以限制政府滥用权力，还可以有效保障其他主体能够参与到公共事务的管理中。同时，也可以极大的降低管理成本，提高管理效率。
（4）参与与合作是公共治理的精髓
公共治理在主张主体多元化，权力多中心化的同时，注重在公共治理过程吸纳治理的利益相关者、专家学者以及关心公共事务的组织和个人的广泛参与。否则，其多元化、民主化、合作化便无从谈起。
2．公共治理与政府审计
（1）重视政府绩效审计，发挥政府审计增值功能
应该说公共治理对政府的功能和作用提出了更高的要求，政府的效率是政府作为公共治理重要主体、实现公共治理目标的前提条件。而有效的政府理念使政府对公众的受托责任由强调过程上的合规性，逐渐转变到强调结果上的绩效性。不但要了解政府是否按照法律法规、预算以及合同契约等使用和管理公共资源，而且更希望了解政府是否有效地使用了公共资源。这就要求政府审计职能发生相应的改变，由原来只重视公共支出的规则性和合法性的合规性审计扩展到重视公共支出经济性、效率性和效果性的绩效审计，发挥政府审计增值功能。在开展绩效审计的情况下，政府需要建立起全面而有效的政府绩效评价指标和政府绩效预算体制。
（2）建立政府公共财政审计，实现政府审计对宏观调控的保证功能
在我国原来的计划经济体制下，政府被视为一个无所不知、无所不能的“超人”，政府包揽了无论是市场中的还是社会中的几乎一切事务，是一个真正意义上的“全能政府”，一切个人、组织、团体都被纳入政府的统一权力控制之下。而在公共治理理念下，政府的权力是有限的，政府所赖以建立的权力资源、信息资源、人力资源等都是有限的，不能承担无限的政府职能。公共治理和有限政府必须实行公共财政，国家财政必须顺应政府职能的转变，从旧体制下那种政企不分、以干预微观经济活动为己任的状态中彻底摆脱出来，转到以宏观调控为重点的轨道上来，为全社会提供必要的公共产品和公共服务，以充分体现政府的“社会性”和财政的“公共性”。公共财政体制的确立要求政府审计在传统财政审计的基础上发展公共财政审计，保证国家财政方针、政策的执行，充分保障公共财政对宏观经济的调控作用。
（3）完善政府经济责任审计，实现政府审计对权力的制约作用 公共治理要求政府对权力进行下放与分权，以便能更及时地对社会公众的需求作出反应，基层领导干部有了更大的裁量权，可以更好地利用自己所掌握的地方信息作出正确的决策。但同时带来风险，如果权力的分授不能做到恰如其分，权力的不恰当使用或滥用必将损害到组织的整体利益和社会公众的利益。因此，完善领导干部经济责任审计监督机制，降低政府权力分授的风险，充分发挥政府审计对基层领导干部权力的制约功能。
（4）完善审计信息公告制度，为实现政府审计功能提供制度保障 公共治理要求政府相关信息透明化、公开化，实行透明政府。公共财政审计、绩效审计和领导干部经济责任审计功能的实现有赖于审计结果的执行情况。审计公告制度把审计监督和舆论监督紧密地结合在一起，有利于强化审计结果的执行，实现政府审计功能。社会舆论监督具有传播范围广、反映速度快、影响震动大的特点，较之审计监督具有更强的威慑力。把审计出的相关问题置于社会公众的监督之下，对干部管理部门和被审计单位造成强大的舆论压力，促使他们不得不加强对审计结果的执行。
3．公司治理的概念
公司治理是一个多角度多层次的概念，很难用简单的术语来表达。但从公司治理这一问题的产生与发展来看，可以从狭义和广义两方面去理解。
狭义的公司治理，是指所有者，主要是股东对经营者的一种监督与制衡机制。即通过一种制度安排，来合理地配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。公司治理的目标是保证股东利益的最大化，防止经营者对所有者利益的背离。其主 要特点是通过股东大会、董事会、监事会及管理层所构成的公司治理结构的内部治理。
广义的公司治理则不局限于股东对经营者的制衡，而是涉及到广泛的利害相关者，包括股东、债权人、供应商、雇员、政府和社区等与公司有利害关系的集团。公司治理是通过一套包括正式或非正式的、内部的或外部的制度或机制来协调公司与所有利害相关者之间的利益关系，以保证公司决策的科学化，从而最终维护公司各方面的利益。因为在广义上，公司已不仅仅是股东的公司，而是一个利益共同体，公司的治理机制也不仅限于以治理结构为基础的内部治理，而是利益相关者通过一系列的内部、外部机制来实施共同治理，治理的目标不仅是股东利益的最大化，而是要保证公司决策的科学性，从而对保证公司各方面的利益相关者的利益最大化。
公司治理既包括外部治理和内部治理。外部治理是指通过竞争的市场所实现的，如产品、劳动力和资本的竞争市场，这种治理也称为公司的间接控制；而人们经常提到的公司治理往往指的是内部治理，即所有者对企业经营者进行监督和控制的一整套制度安排，又称直接控制。应该这么说，外部治理是内部治理的前提条件，如果没有市场提供充分的竞争和充分的信息，单纯依靠公司的内部治理进行有效的监督和激励是不可能的。与外部治理相比，公司内部治理只是派生的制度安排。充分竞争的市场包括经理市场、产品市场和公司控制权市场以及外部审计等。内部监控机制主要包括董事会监督机制、监事会监督机制、持股大户的监控机制、主银行制和企业内部的审计监督等。
4．注册会计师审计在公司治理中的作用
注册会计师审计是公司外部治理机制中的一部分，其作用包括：（1）保护股东权益
在所有权和经营权两权分离的股份公司，由于信息不对称，再加上时间和专业的限制，股东需要借助独立的第三方，即注册会计师对管理当局提供的财务报表关于投资的安全性、被投资企业的经营状况以及经理层有无舞弊行为进行审计和监督。
（2）降低信息风险
充分的信息披露是证券市场富有效率、公平透明的核心，也是投资者、债权人正确决策的基础。但由于利益冲突，会计信息的使用者常面临信息不真实、不完整的风险。如股份公司为了保证股票以较高价格成功发行并上市交易，很可能公布虚假的会计报表，虚增利润，误导投资者。处于独立地位的注册会计师对企业会计报表的编制和披露进行审查或审核，并就其真实、公允性发表意见，提供合理保证，无疑有利于提高财务会计信息的可靠性，降低决策者的风险。
（3）提高代理人的收益
作为代理人的公司经理层与作为委托人的公司股东之间总是存在利益冲突的，如经理可能追求不当的个人效用，牺牲股东利益。由于股东预期经理会追求不于自己利益的个人目标，因而在与经理签订报酬契约时会降低经理的报酬水平，以抵消其不当的利益追求。为了避免自己报酬的逆向调整，精明、诚实的经理人员主动去聘请独立的注册会计师审查、鉴证其提供的财务报表，使股东确认自己的业绩，从而维护自己的职业声誉和地位。在对公司进行审计过程中，注册会计师要对企业内部控制系统的健全、有效性进行调查、测试和评价，并向客户 管理当局指出其中的薄弱环节和提出必要的改进建议，有利于提高企业的经营绩效。
（4）约束控股股东行为
控股股东的行为必须予以规范，否则不仅会损害中小股东和公司的整体利益，更重要的是会动摇投资者对资本市场的信息。注册会计师按审计准则的要求严格进行审计，需要对关联方交易的公允性、披露的充分性进行审查，这有助于约束控股股东侵占、转移上市公司资产的行为，至少可以促使公司充分披露控股股东长期大量占用上市公司资金、上市公司为控股股东提供巨额担保等严重危害上市公司持续经营的行为，从而引起公众的关注。对中小股东和公司其他利益相关者来说，注册会计师的这种审计是一个很好的风险预警机制。
5．内部审计在公司治理中的作用
内部审计除了在保证公司会计信息质量和对管理活动进行考核和评估之外，从公司治理的角度看，作为公司对权力进行监督和制约的内部需要，内部审计可以对公司的管理控制和程序进行监督，表现在：
（1）内部审计是解决信息不对称的有力措施 内部审计通过对财务信息的审计，可对管理层的会计信息编报权力和披露进行约束，缓解管理层与投资者之间的信息失衡问题。
（2）内部审计是完善公司治理机制的重要内容 一般而言，上市公司内部审计要满足以下要求：股东和股东大会代表机构对公司经营状况的了解，以防范决策风险；管理层对管理控制薄弱环节的客观反映，以规避经营风险；外部审计和监管对公司内部控制状况的评估，以降低审计风险和监管风险；潜在投资者对公司经营业绩和发展潜力的客观评估，以降低投资风险。可见，在补充与加强内部监督的同时，内部审计可以弥补外部审计在实现公司治理功能方面的不足，如世界通信公司对会计报表的造假是由内部审计师首先发现和举证的。
（3）内部审计是创造公司价值的重要载体 一方面，内部审计通过努力帮助组织预防和减少损失，当内部审计成本小于损失的减少时，公司价值增加。另一方面，内部审计的存在，客观上会对组织内的经营管理者和其他职能部门产生威慑作用，使其不得不维持良好的控制系统，并努力改善工作绩效。这种被动的“自律”行为客观上导致了组织价值的增加。
（4）内部审计是实现内部控制的关键要素
内部审计是在内部实施监督公司内部控制结构并确定和调查那些可能预示虚假财务报表迹象的最好选择。世界通信公司将38.5亿美元的费用列为资本支出，就是首先通过内部审计得以发现，充分显示通过内部审计检查内部控制制度在公司治理机制中的关键地位。
