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投资体制改革：走向市场经济的关键一步
周天勇
2006年05月25日15:19 【字号 大 中 小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】
如果劳动力、技术、房地等要素由企业自己根据市场来决定，而资本要素的增加和流动，则要由中央计划机关来决定，就会导致横向市场调节和纵向中央计划调节的扭曲。
真正将《决定》精神予以落实，还需要各有关政府部门树立科学发展观，自觉转变职能、执政为民，权力交由社会监督，特别是不再滥用权力，不再通过审批而收费和罚款，谋取部门甚至个人利益。
最近国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》，我从一个学者的角度认为，这是十六大以来经济体制最重大的一项改革，也可以说是行政管制型的经济向完善的社会主义市场经济迈进最关键的一步。
从1979年企业扩大自主权开始，先是实行物资供应分配和价格决定的计划和市场双轨制，逐步放开了企业的原材料市场，又逐步放开了出厂商品的计划控制和价格，后来企业劳动用工和工资水平逐步也由企业自主决定，再后来就是企业所用专利技术也是由市场决定供给渠道和价格水平。但是进入21世纪后，从企业要素供求决策来看，不论是国有和国有控股企业，还是非国有企业，只有投资仍还受政府集中控制，投资决策带有计划经济性质。因此，这次投资行政审批体制改革，意味着企业微观决策摆脱了政府管制最后的束缚，经济体制改革攻克了计划经济的最后一道堡垒。
集中审批投资体制之弊
从经济学角度讲，投资是资源配置的决策行为。如果是计划经济，假定中央计划机关能按比例有计划地分配资源于国民经济的各个部门，因此由中央集中决策投资。其形式为，各地方、各行业、各企业都要将投资的方案报中央计划机关审批，再由中央计划机关按照国民经济总的计划进行平衡，最后决定是否批准某项投资。
投资由中央计划机关来决定和审批，建立在这样一些根本不能成立的假定之上。一是假定信息获得、计划和投资决策、计划执行等成本为零。实际上，从企业的计划科，行业部委的投资审查和审批股科处司，到县计委的投资股、地区计委的投资科、省计委的投资处、国家计划机关的投资司，形成了一个庞大的投资审批体系，支付了相当大的信息统计获得、投资计划制定和审批、投资计划下达和执行等体制成本。二是假定中央政府、地方各级政府、行业各部门、各层次企业之间的利益是高度一致的。实际上，各方面的利益并不一致，于是上有政策、下有对策，使投资计划的执行大打折扣。三是假定各层次计划机关的工作人员有广阔的知识、非凡的预测能力和不在审批中寻租的浩然正气。实际上，在多年的投资审批历史中，审批寻租腐败丛生、工作人员知识面狭窄、有关部门重大判断失误已是不争的事实。
投资集中审批体制给国民经济带来一系列的问题。首先，国民经济处于一收就紧就冷、一放就乱就热的恶性循环之中。当某些行业建设规模过大时，中央计划机关就要抑制重复盲目建设，往往搞“一刀切”收紧对投资的审批，导致了下一个时期的投资不足，陷入过冷；在就业等压力下，又过于放松审批，于是又导致新一轮的投资快速增长，造成一些行业的投资过热。其次，审批环节过多，时间过长，适应不了市场对投资结构和时效的要求，许多投资项目批准建设之日就是关门倒闭之时，造成社会资源的巨大浪费。比如，有的投资项目，从基层报批，到县、地、省、中央各有关部门批准，要盖一百多甚至二百多个公章，历时两三年左右。中央有关部门总是责备地方将一些项目化整为零，私自变通审批。实事求是地讲，如果没有这种变通，东南沿海的许多项目根本建设不起来。一些外资项目不可能等几年批准后再来中国投资，大量的民营资本可能会外逃，中国也就没有今天这样的举世瞩目的发展成就。
市场决定投资体制之利
现代经济学认为，当市场上某一行业的供给发生短缺时，价格上升、利润增加，投资会向这一行业流动，消除这一行业的短缺现象；而当某一行业投资流入过多时，供过于求，价格下跌，利润减少，甚至亏损，投资就从这一行业流出，缩小这一行业的生产规模，使其供求平衡；总体上讲，由于各行业价格、供求数量、成本、利润等信号调节着资源在社会经济各个领域中的流动和配置，结果使得社会经济的需求和供给结构动态和不断地相适应，资源配置的效果最优化。因此，在市场经济中，投资决策是投资主体自己的事情，政府对于投资者的投资于什么项目，投资多少，怎样投资，一般不予干预。产品的成本和价格预期、资本的行业利润率预期、技术进步长期的利润预期等等，调节投资的流向，从而有效和按比例地配置资源。
市场经济中，生产什么、生产多少、怎样生产，是企业自己的意愿，据此企业用多少劳动力和什么样的劳动力，采用什么样的技术，使用多少土地和在哪里用地，投资什么和投资多少，都是企业自己根据市场而进行决策。如果劳动力、技术、房地等要素由企业自己根据市场来决定，而资本要素的增加和流动，则要由中央计划机关来决定，就会导致横向市场调节和纵向中央计划调节的扭曲。
有人说，微观方面由企业自己决策投资会导致市场调节的无序性，造成宏观经济的重复和盲目建设。实际上，市场经济发展过程中，投资者也在长期的投资实践中克服投资决策的短期性和盲目性，规避投资失误的风险。从20世纪30年代末大萧条后，发达市场经济国家发明了较为科学的投资决策知识和方法。社会经济生活中出现了专门从事投资项目可行性研究的知识、人才和机构。投资者在重大项目投资决策之前，企业内的投资专家首先要进行效益、成本和风险的评估，然后再交由专门的投资专家和投资咨询机构，对项目风险进行可行性研究，进行多方案比较，最后由决策者判断和拍板。投资知识、方法、人力资本、专门机构的进步和发展，使得投资决策越来越符合社会经济结构变动的长期性，减少了前资本主义市场经济微观投资的盲目性。有的大型企业，要投资几亿美元，先要做初步可行性研究，花了几百万美元，结论为不能投资，投资者也认为非常值得———因为花几百万美元避免了几亿投资的损失！因此，现代市场经济国家大的投资失误越来越少，大起大落造成的浪费，也比前资本主义时期大大减少。
我国从上世纪80年代引进了投资可行性研究的知识和方法，也成立了不少投资咨询机构，中央投资审批机构要求报可行性研究报告。但是，在实践中有这样一些问题：一是由于投资
审批制，为了谋取项目尽快批准，可行性研究成了假的可批性研究；二是过去大部分投资项目是国有企业投资，产权不清，没有真正的出资人监督，投资是不是可行也没有人认真进行研究，所报的也成了可批性研究报告；三是一些民营老板相信自己的经验和感觉，舍不得在可行性研究方面支付规避风险的成本，在委托编制投资项目可行性研究报告时，花很少的钱，给报批机关做样子；四是一些投资咨询机构挂在投资审批机关之下，或者或多或少与审批机关有联系，为了挣得咨询服务收费，也做可批性研究报告。总之，这种先进的投资项目决策知识和科学方法的引进，由于我国投资审批体制和企业家的素质观念等原因，并没有成为抑制盲目重复投资、经济大起大落的有力手段。
民间与政府投资的进退之道
投资审批制度的改革，其另外一个非常重要的意义就是，调动民间投资的积极性，促进民营投资的扩大。一段时间以来的经济运行，是政府投资过热，民间投资过冷。究其原因，主要是过去的投资审批制度，有明显的“国有偏好”，对非国有投资有着准入方面的歧视。比如，过去国有投资可以进入80个产业领域，外资可以进入60个，而民营投资只能进入40个。这种对民营投资的体制性抑制，使得虽然政府和国有投资增长很快，但是就业机会不能相应扩大，居民收入不能相应提高，消费不能与投资同步增长。因为后一种投资，主要在基础设施和资本密集型领域，投资虽然很大，但是对就业的贡献却很小。因此，投资审批体制的改革，将会对促进民营经济发展、增加就业、提高人民生活水平和扩大消费，起到不可估量的作用。
真正要控制的应当是政府投资。要规定政府应当做什么，没有规定要做的领域就不能投资和不能做。目前，许多政府投了政府不应该投资的项目，干了许多应当由社会来从事的事情，而对一些应该投资的项目没有投资。因此，像科技、教育、卫生、城市设施等公共产品投资不足；而所投资的经营型企业，则常常亏损，耗用了财政和银行大量的资源。另外，近年来，政府投资中，培训中心、马路、广场、绿地、办公大楼等投资较多，而对生态、污染处理、排水、学校、医院等投资较少。并且，借债上项目，导致各级地方政府借债规模在2—3万亿人民币之巨。投资审批体制的改革，就是要将政府乱投资限制和管住。
企业和银行需要配套改革
但是，需要指出的是，国有和国有控股当产权不明和出资人监管不到位时，企业内部人容易拿着国家的钱去乱投资。因此，国有和国有控股企业的投资需要政府关注。但要从过去的由计划部门审批改革为国资监管部门———出资人监管。一些国资委授权的大型控股公司和大型资产管理公司，则可以委托其对下属企业的投资进行监管；而国资委只管理资产保值和增值，以及五年的投资规划。更加重要的是，要加快国有经济战略布局的调整，对国有企业进行股份制改革，改变目前国有股一股独大的局面，形成价格和利润等市场信号调节投资的产权基础。
在投资体制由集中审批向横向分散决策、国有和国有控股企业进行资本社会化改革的同时，也要加快国有银行改革的步伐。否则，就会发生国家对民营企业投资不再严格控制，而银行则给民营企业随便乱贷款的局面。比如，一些民营企业没有多少资本金，而从银行中贷出超过自有资本千倍的贷款来，将投资和经营的风险转嫁给国有的银行，甚至搞假破产、真逃债，从银行中套取资金。因此，改革银行体制，切实加强对银行的监督，已经是投资审批
体制改革后刻不容缓的大事。
落实贵在改进调控方式
政府在投资领域的职责是：民间不投资的非盈利性项目，社会又必需的，政府要投资；民间要投资的盈利性项目，不涉及国家安全的，政府要退出；政府建设规划管理部门要对建设布局、建设用地等进行规划；政府环境保护管理部门要对污染环境的项目进行审查；政府土地管理部门要监督管理投资者是不是按照规划使用土地，是不是多占多用和浪费土地，是不是在投资中炒买炒卖土地而哄抬房地产价格。除此之外，政府不再操投资者的心，不再干预投资者投资什么、怎样投资、投资多少、投资是不是重复盲目、投资是不是亏损，这些都由市场价格、成本、利润等预期信号去调节。
国务院关于投资体制改革的决定颁布了，但是，真正将其中的精神予以落实，还需要做大量的工作。宏观管理、规划、土地和环保等政府部门要树立科学发展观，自觉转变职能、执政为民，权力交由社会监督，特别是不再滥用权力，不再通过审批而收费和罚款，谋取部门甚至个人利益，使部门利益与社会利益协调一致。首先，各级发展与改革委员会要转变有关司处的职能，清理和废止大量的有关投资审批的法律、法规、文件，并且清理其它相关法律、法规和文件中的规定，防止将投资备案变相为许可和审批；其次，要尽快制定细化哪些领域民营经济、外资不可以投资和有限制投资，尽快制定政府只投资哪些领域的规定，使投资审批的领域有章可循，有法可依。再次，规划、土地、环保、交通、水利、消防、卫生等等部门，也要清理有违中央投资体制改革精神的法律、法规和文件，使有关的政府专业管理与市场体制下的投资决策体制相适应。只要投资者投资项目符合产业政策，不造成环境污染，规划、土地和环境保护等政府管理部门应当积极支持，而不应设置其它审批障碍。来源：《解放日报》
