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我国食品安全的公共政策浅析
作者 ：文/刘玺 更新时间：2009-3-21
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还是打开发生地方都是发生大幅度是
否撒 是非得失发生地方司法...近期的“苏丹红”事件、雀巢奶粉碘超标事件、光明牛奶“回奶罐”事件，使我国的食品安全问题再一次凸显，这些事件不禁使我们想起蛋白质含量严重不足的劣质奶粉、添加吊白块的米粉、用“瘦肉精”喂养的猪、添加建筑工业防腐剂的麻辣豆干等等一系列让人触目惊心的食品安全事件。在我国，食品安全问题已经到了忍无可忍的地步了。
在我国，为什么食品安全的问题层出不穷，是什么原因造成我国食品市场的混乱呢？本文主要从我国食品安全的公共政策进行分析，通过分析我国食品安全政策体系的构成、食品安全政策的执行、政策监督等，来说明我国食品安全问题严重的政策原因以及影响政策执行的环境原因。
1.食品安全的界定及其意义
食品安全的内涵有三层意思，第一层意思是指食品的数量安全，它主要是指食品的数量安全，够不够食用。食品安全的第二层意思是指食品的质量安全，它是一个国家或地区的食品中各种危害物对消费者健康的影响程度。食品安全的第三层意思是指食品的可持续安全，指食品供给既能满足现代人类的需要，又能满足人类后代的需要。
从食品安全的内涵来看，食品关系到每一个人，从能否解决温饱到能否安全食用，再到可持续发展，这其中的每一个环节都与社会生产、人身健康、社会经济发展紧密相连。具有重要的经济政治意义。首先，我国是一个农业大国，农业是我国国民经济的支柱产业，农业是我国食品主要的原料源泉，一旦农产品的源头被污染了，势必影响到国家整个的食品生产。同时农产品的对外贸易在我国的外贸出口中占有相当大的比重，关系到国家的经济发展。我国出口美国的食品仅1998年8月——2000年就有643批被美国FDA扣留，主要原因是我国出口的食品卫生质量差，微生物污染。其次，食品是每个人赖以生存的物质基础，食用不安全食品会影响人的身体健康。现在在我国，食品安全不是个别行业、个别地区、个别企业出现的问题，而是一个遍及全国的问题，长此下去，我国的人力资源将遭到破坏，从而影响到经济建设。2.我国食品安全的政策体系
我国的食品安全政策体系，是以一系列法律法规，规范性文件为基础建立起来的。已经形成了一个由国家、部门、行业和地方的食品安全法律法规体系。我国有关食品安全的法律法规和各种政策性文件共840件，其中基本法律法规107件，专项法律法规683件，相关法律法
规50件。有由全国人大制定颁布的法律法规，如《中华人民共和国食品卫生法》，它是各部门、各地区制定相关食品安全法规的依据；有针对各种类别的食品的法律法规，如《茶叶卫生管理办法》；有针对学生食品的法律法规，如《学生饮用奶标志使用暂行管理办法》；有针对加工过程的法律法规，如《保健食品良好生产规范》；有针对储运和包装领域里的法律法规：《铝制食具容具卫生管理办法》、《食品容器内壁涂料卫生管理办法》；有针对食品流通领域里的法律法规，如：《集贸市场食品卫生管理办法》；有针对食品消费领域的法律法规，还有针对食品安全标准与检验检测环节的法律法规，还有食品进出口环节的法律法规，如《中华人民共和国国境卫生检疫法》、等，从这些法律法规来看，我国与食品安全相关的法律法规涉及的领域、人群较多。
3.现行的食品安全政策体系的缺陷
3.1多部门的不协调管理
我国食品监督的部门多达十几个，有食品药品监督管理、质量技术监督、工商行政管理、农牧、商务、粮食、林业、环保、出入境检验检疫及公安等部门作为食品安全政策主体对食品安全行使管理权。这十多个部门主要是按照分段监管的原则对食品进行监督管理，食品从原料到加工成成品的过程，一个环节有一个部门负责，农业部负责食品的原料种植养殖环节，质检部门负责食品的生产加工环节的卫生监管，工商部门负责食品流通领域的卫生、安全监管，卫生部门负责餐饮、食堂等公共食品环境卫生，国家食品药品监督管理局实施综合协调查处重大事故的职能。
这么多的执法主体这么多的法规，为何食品市场上还有这么多的不安全食品呢？
这主要是因为我国各食品监管部门实行分段监管原则，分段监管的本意是将食品监管细化，让食品制造的各个环节都能充分得到政策主体的管理与指导。但在我国各执行主体间工作不协调，各个部门之间权限界定不清，职能相互交叉，形成不同部门有不同的法规，法规之间相互冲突，出现多头执行，重复执行的现象；政策实施的一个通道被切成了不相连的几段。如对食品安全等级的界定，全国没有统一的标准，各部门按自己的标准制定，使得市场上食品安全等级的名目繁多，消费者无法把握，各种各样的界定在消费者心中失去了可信度。
3.2重人治,轻法治；政策执行不力
我国食品安全领域有很多的法律法规、政策性文件,但这些政策,法规能落到实处的很少。究其原因,除了多头监管造成政策实施渠道不畅外,还有一个重要原因,那就是在我国行政体制内,重人治轻法治,有领导重视,有领导的批示,事情就会受到关注,就能得到解决,而不顾事前是否有相关法规规定,例如安徽阜阳的劣质奶粉事件中,2003年5月卫生监管机构已经查出奶粉中蛋白质含量不符合国家标准,2004年1月阜阳市工商局和卫生局公布了33种“黑心奶粉”,但劣质奶粉并未因这些查处和信息公布而受到清剿,而是仍然在销售,相关部门坐视不管,直到“黑心奶粉”被媒体披露,惊动了国家高层领导人,才引起相关部门重视,劣质奶粉才会被快速的查处。3.3现行的法律法规跟不上时情,惩罚太轻
作为现行食品安全基本法的《食品安全法》局限于对于食品添加剂、食用器具、洗涤消毒产品及其生产经营场所的卫生管理,没有涵盖从食物种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等全过程的监管规定。娃哈哈集团懂事长兼总经理宗庆后在两会期间说道: “《食品卫生法》规定了„防止食品污染和有害因素对人体的危害‟,事实上,损害人们身体健康的已不仅仅局限于„食品污染和有害因素‟,而某些符合卫生要求但营养缺乏的食物或者食用方法不当同样可能致人损害,如卫生指标合格的„假奶粉‟”。这说明现行的一些法规政策内容已经跟不上现行的经济发展水平和生活水平标准了。
量刑过轻也是当前我国食品安全问题层出不穷的又一个原因。我国对生产不安全食品的企业处罚很低，使他们的违法成本低，《食品卫生法》里的处罚金额统一规定在3万——5万元，这一金额对获利好的企业来说根本起不到威慑作用，更不用提那些大企业和跨国公司了。处罚
太低使违法企业无需付出太大的成本就可以进行再一次的犯罪。
4.影响我国食品安全政策制定、实施的环境因素
4.1政策实施对象的生产方式分散。我国农产品的生产主体是个体生产，散户生产，一旦出现安全问题时，无法查清源头。其二，由于农产品和其他食品原料的生产者大多是农户，或是管理水平和技术低下的个体户，他们没有意识或没有能力完全履行所承担的保证食品安全的责任和义务。
4.2公众的食品安全维权意识薄弱。一项对上海市民食品安全认识水平的调查中，购买的食品有质量问题时，35%的被调查者表示会“自认倒霉”，不去追究，15%的人表示会主动索赔，其他人要看金额的大小来决定。食品发生质量问题时，大多数市民可能因损失的金额不大而放弃索赔，这就给不法商贩提供了生存空间，违法时无人举报，使食品安全失去群众的监督。除此以外，相当一部分市民购买食品或就餐后没有索要发票的习惯，一旦发生问题则拿不出证据，无法进行索赔和投诉。这从一个侧面反映了我国居民的食品安全维权意识不高。
4.3技术障碍
与发达国家相比，我国目前的食品安全标准存在数量偏少、与国际标准接轨程度不高的现象。我国目前采用国际标准的比例不足50%，而发达国家早在80年代就已经达到80%、90%了。现在被国际上广泛使用的危险性评估、危害分析关键控制点体系，在我国只处于研发阶段，还未应用到生产实践中。我国各个城市缺乏对食品质量与安全的专业检测机构和较为完善的配套监控系统，缺乏对食品安全的长年监控、检测及快速反应系统。
5.完善我国食品安全政策的建议
第一，制定我国的《食品安全法》，紧跟国际的标准和经济发展的要求，使我国的食品安全监管形成从田间到餐桌的一条龙体系。协调好各部门的监管职能，改变现阶段各部门相互冲突的局面，使食品安全政策的执行渠道畅通。食品安全法要对不法商贩制定严厉的处罚，提高他们的违法成本，使他们一旦违法就血本无归。同时，要对执法和管理主体的职责也要严格规定，对他们的渎职行为也要给予严厉的惩罚。改变现在食品安全相关法规缺位、执行不力的现象。
第二，加大对公众、食品生产者的宣传教育。食品安全事关每一个公民，公民的食品安全意识与知识的多少直接影响到我国的食品安全的发展。公民的自我保护意识、维权意识强可以成为食品生产企业的监督力量，而且是一个强大的力量，从近期的几起食品安全事件来看，广大的消费者的食品安全意识在增强，这是一个好现象。在这样的情况下，政府可以通过电视、报纸等信息渠道来进行食品安全知识的宣传，特别是对广大的农户、个体经营者的宣传教育更是重要的。同时通过这些信息渠道建立一个食品安全的信息披露体系，及时向公众披露相关的信息如违规企业、有害的食品等。让公众掌握与食品相关的最新信息。
第三，加大对食品安全技术的研究投入，完善食品安全标准和检测检验体系，使我国的食品安全技术标准与国际接轨，用国际先进的标准、技术来引导我国食品安全技术、标准的发展。我国的食品安全技术限制了我国的食品进出口，造成一定的损失。加大技术的投入，不仅仅是为了避免外贸损失，更重要的是提高我国的食品安全生产的水平，这对一个国家的经济、生活质量和社会发展有益。
食品安全问题的公共政策分析
陈晨
食品问题是当前社会经济发展中的一个重要问题。保障食品安全已经成为保护国人生命健康、提高国人生活质量、促进食品贸易甚至维护世界和平与发展的重大政策问题。应该看到，发生在国内的食品安全问题，本身就是全球食品安全问题的一个缩影。国内食品安全问题与国际食品安全问题，既有共性的因素，又有其独特的规律。首先，“地球村”的概念日益强化，发生在全球任何一个角落的食品安全问题都有可能演变成一次全球性的食品安全问题。其次，国外的食品安全问题更多地表现为由于社会、科技水平的不断进步所引发的“新问题”，而国内的食品安全问题除了少量的“新问题”，绝大部分是由于立法、监管、诚信等制度性问题引发的“老问题”。再次，在中国经济目前发展阶段所出现的食品安全问题，不仅仅涉及食品安全领域，同时也影响到一个大国崛起的形象问题。
近些年来我国的食品安全问题较之以前已经有了很大程度的改善。通过对食品安全事件的回顾，可以发现近十年来食品安全问题的一些特点：一是食品安全问题已经严重影响到国内消费者的身体健康；二是食品安全问题的发展有其阶段性规律；三是食品安全问题较大程度地影响了国内外消费者的消费心理；四是食品安全问题对我国国际贸易及国际形象产生了不良影响。
我国食品安全问题的产生，主要有以下几个方面的因素：一是食品安全问题是经济处于发展阶段的国家所共有的社会经济现象；二是我国食品安全立法工作滞后；三是食品安全的管理机构分散、职能不统一；四是缺乏正常的食品安全监督公众渠道；五是社会整体诚信资本的缺失。
食品安全具有较强的公共性和社会性，与社会公共利益息息相关。因此，鉴于我国食品安全问题比较突出的现状，一方面，从公共政策的视角，政府在食品安全领域的责任必须进一步增强，政府应通过制定和执行有效的公共政策，加强对食品安全的管制；另一方面，从公共治理的角度出发，包括社会公众、行业组织和私人部门在内的多元主体，都应积极参与到食品安全的治理活动中来，通过构建多中心治理框架，与政府形成在食品安全治理过程中的协同作用和整体合力。
具体而言，政府应从五个方面推进食品安全问题治理：一是推进食品安全法治建设，构建完善的食品安全法律体系，强化政府对食品安全监管的法治责任。
二是推进食品安全监管机构的整合，在国家食品药品监督管理局的基础上，把目前分布于各部门的食品安全管理职能进一步加以整合，成立一个直接由中央所属的独立的食品安全管理委员会，统一负责食品安全监管的指挥协调和资源调度，彻底解决机构重复和管理盲区问题，从根本上加强食品安全监管的统一性和有效性。
三是推进食品安全信用体系建设，统一食品安全标准体系，推行食品安全信用码制度，建立食品安全信息网和食品企业信用记录库。
四是加强社会公众对食品安全政策的参与，确保社会公众对食品信息的知情权，加强社会公众对食品安全政策制定的参与，并加强社会公众对食品安全问题的监督。
五是加强食品行业自律建设，政府应积极引导食品行业协会参与食品安全问题治理，鼓励食品行业协会发挥其作用和力量，形成行业自我管制、自我约束的良好机制。这样的做法既能减轻政府的负担，也能够形成良好的行业规范，促进企业和行业良性发展。
