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关于基础教育办学体制改革的问题与对策
任慧萍
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摘 要：当前我国基础教育办学体制呈现出办学主体“一主多元”办学形式“一主多元”等特点。存在对社会力量办学的审批不够规范、对转制学校的审批和监管失范等问题。需要严格法制，规范、引导民办学校的健康，巩固办学主体多元化格局，促进基础教育健康发展。
关键词：基础办学体制；问题；对策
近十年的基础教育办学体制改革，使我国基础教育的办学主体构成、管理体制和运行机制发生了深刻的变化。分析我国当前基础教育办学体制的特点及存在的问题，明确进一步改革的对策，具有重要的现实意义。
一、对办学体制改革的实践形态的认识
我国办学体制改革的实践中涌现出了许多不同教育模式和型态，举例如下：
1．个人办学。
个人办学是指由自然人出面举办学校，至少在名义上举办者为自然人。他不仅兴建学校，还招聘校长和教师，承担了学校中的许多管理工作。举办者也可以组织学校董事会作为学校校长之上的管理机构，但是仍旧属于个人办学。
2．企业办学。
企业办学是企业作为法人组织举办学校，企业经营活动与学校无直接关系，纯粹以资金投入举办学校。如果企业或因建校而设，或主要经营学校，则不称为企业办学，都另有称呼，前者在个人办学或其他形式的办学中都有，后者称为教育集团。
3．股份制办学。
股份制办学首先是指一种举办资金的筹措方式，是指两个或两个以上的出资人（自然人或法人）根据出资协议以资金或其他生产要素投入学校的建设或运营中。参照经济领域里股份制企业的说法，称为股份制办学。除了原始股东外，还可以在原始法人股的基础上向社会筹集股金，所筹股金如果超过一定数额，也可以加入董事会。在闲散资金比较充足的地区，这种筹集方式往往能够获得大量的资金进入教育领域；股份制的资金筹措完成后，有的直接举办学校，也有先成立股份制公司，再由公司举办学校，并对学校的运作方式进行管理，所以股份制办学其次的含义就是一种管理运作模式。如果由多个投资人直接举办学校，它与独资办学的差别仅在于由独资变为多人出资，实际是合作办学。如果出资人先行成立股份制公司，再由股份制公司投资设立学校法人，从这个角度来看，它又类似企业办学，只不过这个企业因办学而成立。有学者称直接举办学校的股份合作为“股份制合作办学”，称先成立教育股份公司的股份合作为“教育股份制”。其实，股份制办学就是出资人是按照股份合作形式共同出资办学，实践中的操作方式不同，在理论上都可以归结为一类。
4．教育集团办学。
教育集团办学是指以办学为主要经营活动的企业举办学校，一般来说，这类企业除了办学之外没有其他经营活动。教育集团多数拥有两所或两所以上的学校，教育集团是学校的上层管理机构，学校与教育集团的关系实际也是学校与董事会的关系，不过，这个董事会同时管理多所学校，董事会与学校由一般的一一对应关系转变为一对多的关系。因此，教育集团成为专业的学校管理和经营机构。
5．转制学校。
转制学校其正式的名称是“公办中小学办学体制改革试点学校”。其主要特征是对公办学校进行体制上的改革创新，使学校拥有更多的自主权，实际上它借鉴了民办学校的运营方式。其改变的只是运行机制而非举办者。其具体操作是，地方政府将公办学校转给社会组织和个人承办，政府停止或部分停止提供学校事业费和日常运作经费，由学校自筹资金，学校或吸引社会投资，或利用学费收入获得学校运行经费。但是转制学校的资产仍旧归国家所有，学校教师编制身份也保留不变。承办者可以是企事业组织（不包括公办中小学）、社会团体和个人。实际上政府把公办学校转给个人承办不在少数，而且常常直接任命有管理经验的校长作为承办者。政府为了转制学校顺利过渡，往往在转制初期3到5年内继续提供教育经费。转制学校可以跨区域招生，享有较大的招生自主权。一些转制学校也吸纳了社会资金，不过一般属捐赠性质，不求回报，与股份制办学不同。转制学校也有设立学校董事会，但是董事会多数不具有重大决策的权力。
6．名校办民校。
我国《民办教育促进法》颁布后，对于公办学校能否举办民办学校成为一个争论的热点。按照《民办教育促进法》第二条，“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法”。公办中小学如果利用非国家财政性经费举办民办学校，似乎没有违背法律规定。在我国，许多公办名校中，有的自有资金相当充足，自己投资举办民办学校的，也不在少数；有的仅凭一块响当当的金字招牌足以吸引到财力雄厚的合作者。如北京市海淀区某知名小学与另外一所小学签定协议，允许后者在招生、广告宣传中使用本校分校的名称，而使用者向该校每年支付50万元的合作办学经费。
7．独立学院。
独立学院是指公办本科院校按照教育部的若干要求，和社会力量相结合设立的本科层次的二级学院。所谓“若干要求”是指具有独立的校园和基本办学设施；实施相对独立的教学组织和管理；独立招生；独立颁发学历证书；独立进行财务核算；具有独立法人资格；能独立承担民事责任。独立学院不同于一般的民办高校，它是公办高校和社会力量联合举办、共同拥有。其联合方式是公办高校提供教学和管理资源，社会力量提供资金，由于独立学院必须具有独立校园和基本设施，所以，独立学院的建设基本依靠社会力量。独立学院的管理方式由合作方共同协商，关键是看双方合作的形式。独立学院与一般民办高校相同的地方是独立学院也采用民办体制，即招生自主、按成本收费、自主聘任教职工等。
8．中外合作办学。
“中外合作办学”在现有的语境下，其内涵是指中国学校与国（海）外合作方合作，以引进外方课程、师资、教育设备以及教学管理等项目，其中的所谓“办学”实指教育教学和管理实务，不涉及学校举办和经营含义。《中华人民共和国
中外合作办学条例》中所称“外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构”，明确是指举办学校，但是所举办的教育机构不一定是新建的独立的教育机构，而是现有教育机构的发展和延续，因为中方合作者已经是一个教育机构，这也可以从实践中得到证明，因此“中外合作办学”主旨在“中外合作”，而非“举办”。
作为办学体制来理解的“中外合作办学”，它是指国外的机构或个人在中国参与举办或经营教育机构。由此看来，条例中的含义又过于狭窄，仅允许教育机构合作举办。就实践来说，合作办学形式远远超出条例规定的范围，因为外国机构可以与国内的个人、社会团体、企事业单位等各种不同主体合作办学，合作双方都未必一定是教育机构。如果双方进行合作或合资举办学校，理应是中外合作办学。《中外合作办学条例》第十条称，“中外合作办学者（引者注：指中国教育机构）可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学投入”，显然这符合办学体制的含义，但是条例并未明确外方合作办学者的办学投入。
9．流动人口子女学校
流动人口子女学校，又叫“流动儿童学校”、“农民工子弟学校”、“简易学校”等等，都是指在外来人口比较集中的大中城市，由举办者自发建立的以招收外来人口，特别是农民工子女为主的简便学校。流动人口子女学校最早出现在上世纪90年代初期，是伴随我国农村人口大量向城市流动的过程中产生的。早期的流动人口子女学校具有这几个特点：（1）自发性：流动人口子女学校绝大多数没有经过正规的申报、审批程序，不在当地教育主管部门的登记管理之列，由举办者在流动人口聚居区自发建立起来。（2）不规范性，流动人口子女学校没有完善的教育教学设备、甚至没有安全的校舍，在教师配备、课程开设、教学开展、学生管理等方面都不规范。（3）营利性，尽管流动人口子女学校以低廉的学费招收来自农民工家庭的子女，但其主要目的是为了营利。在媒体舆论的持续关注下，特别是在国务院办公厅转发教育部等部门《关于进一步做好进城务就业工农民子女义务教育工作的意见》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等文件颁发以后，流动人口子女教育以及流动人口子女学校受到各界的更多关注。政府利用公办学校吸纳流动人口子女入学，也开始将流动人口子女学校纳入管治范围，流动人口子女学校逐步得到规范。流动人口子女学校这种办学现象也发生一些新的变化，随意举办流动人口子女学校的现象受到监控，那些极其简陋的流动人口子女学校被关闭；一些流出地政府为承担自己的义务教育责任，在流入地办比较正规的流动人口子女学校；当地政府把空置的校舍借给流动人口子女学校以改善办学条件；一些上规模的流动人口子女学校在政府整顿下，规范办学、完善管理，甚至被正式登记为民办学校。流动人口子女学校究竟属于什么性质的学校？能否属于民办学校？按照有关民办学校的标准，流动人口子女学校显然不符合，应该说，流动人口子女学校是我国社会转型过程中，基层民众自行解决流动人口子女入学问题而出现的特殊性质的学校。
二、基础教育办学体制的特点
基础教育领域的办学体制问题，简单地说就是基础教育各级各类学校由谁来举办、谁来投资、谁来管理等问题。当前我国基础教育办学体制呈现出以下主要特点。
(一)办学主体“一主多元”
基础教育的公益性、普及性、基础性决定了基础教育属于社会公益事业，所以投资兴办各级各类基础教育学校是各级政府义不容辞的责任。“过去，学校的举办被完全看成是政府的职能和权力。由此形成了政府作为唯一的举办主体的现象。”但我国是穷国办大教育。教育投入长期短缺是客观事实，只有改革办学体制以更多地吸纳社会资源，才能解决教育投入不足的问题。因此，现行的基础教育办学体制已经形成了以政府为办学主体，事业组织、民主党派、人民团体、社会团体、学术团体及公民个人等社会力量为办学补充的“一主多元”的形势，“可以预见，多元化主体办学将出现一个新的高潮”。
(二)办学形式“一主多元”
现行的基础教育办学体制改革，使我国“基础教育领域的学校构成不再是单一化的公立中小学，已初步形成了包括公立公办、民办、公民合办(公转民办、公办民助、民办公助)等在内的多种办学体制和管理体制并存的格局”。形成了以公办学校为主的多种办学形式并存的“一主多元”的办学形式。
(三)办学经费多级财政分担
现行的基础教育办学体制明确了各级政府的办学责任。形成了中央、省、市、县四级财政合理分担的基础教育办学经费投入机制。同时广泛吸纳各种社会资入到基础教育办学中来。“对美国、日本、法国、英国、印度和韩国等六国的义务教育办学体制考察看，无论在财政上采用集权制。还是分权制，凡是义务教育成功的国家。均采用‘基层地方政府为主，多级政府分担经费’的办学体制。”
(四)学校办学自主权进一步扩大
现行的基础教育办学体制改革是伴随着基础教育管理体制改革进行的，随着改革的深入。“所有权”与“经营权”相分离，投资人与办学者、管理者相分离，各级教育行政部门从对基础教育学校的直接管理转向通过立法、拨款等宏观调控手段为主的间接管理。使得学校的办学自主权进一步扩大。
三、基础教育办学体制改革存在的问题
(一)在社会力量办学营利问题上的认识与实践有偏差
《民办教育促进法》第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”第51条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”由此可见，社会力量办学不能以营利为目的，但为了保护其办学的积极性，可以给予适当的合理回报。但在实践中部分民办学校还是打着兴办公益事业的幌子，行营利之实。(二)对社会力量办学的审批不够规范
在对民办学校的审批中，有的主管部门为了提高办学主体多元化的比例或者其它目的，草草地批准本不符合条件的举办者，尤其是对其经费筹措与管理使用、资产来源等方面的审查不够细致。给以后的非正常中止办学留下了隐患；还有一些主管部门可能在观念上没有转变过来，抑或是其它种种原因，对那些符合办学条件，本应批准设立的学校不予批准，痛失了吸引社会资金参与办学的良机。(三)民办学校内部管理体制不够完善
一方面，由于民办学校办学者的成分复杂，内部管理混乱及不符合教育的现象时有发生。另一方面，由于利益的驱使，一些民办学校的举办者在学校的实际
运行中存有诸如乱收学费、乱发文凭、乱招生等严重违反国家有关和政策的行为，同时由于较一般公立学校享有更多的办学自主权。而在学校内部管理体制方面随意度大，对教师、学生的合法权益不能有效地保障。
(四)对转制学校的审批和监管失范
公立学校转制是推进基础办学体制改革，实现公立学校形式多样化的积极探索。但现实中对转制学校的审批和监管失范。导致国有资产的直接或间接、显性或隐性的流失；“名校”的转制或变相转制，反而刺激了不正当的择校行为愈演愈烈。使刚刚起步的民办学校陷入不公平的竞争环境中。
四、基础教育办学体制改革的对策
(一)严格教育法制，巩固办学主体多元化格局
“能够面对全球化挑战的教育一定应该是可供选择的教育。而可供选择的教育的前提是教育的多样化。”为此，要加强依法治教。建立健全有关法规，严格贯彻落实《教育法》、《民办教育促进法》等相关法律，保障基础教育在“一主多元”的办学格局中健康。
(二)区分义务教育和非义务教育，采取不同的教育投入政策和办学管理政策《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“基础教育以政府办学为主，积极鼓励社会力量办学。义务教育坚持以政府办学为主，社会力量办学为补充；学前教育以政府办园为骨干。积极鼓励社会力量举办幼儿园；普通高中教育在继续发展公办学校的同时，积极鼓励社会力量办学。”基础教育办学体制改革。应坚持以地方政府办学为主，同时鼓励民间办学的方针。义务教育阶段，即小学和初中。更应坚持以地方政府办学为主，强调地方各级政府依法办好公办学校的责任。在非义务教育阶段，即高中(包括职业高中)和幼儿园，办学体制改革可更放开些，以形成政府办学为主、社会各界共同办学的新体制。
(三)规范、引导民办学校的健康发展
《民办教育促进法》第3条规定：“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民和社会发展规划。”第4条规定：“民办学校应当遵守法律、法规，贯彻国家的教育方针，保证教育质量，致力于培养社会主义建设事业的各类人才。”这为规范、引导民办学校的健康发展提供了法律依据。
(四)谨慎对待“转制学校”
“转制学校”有别于公办学校的特点在于：国有所有制不变，资金筹措、校长、教师招聘和学校内部管理参照民办学校。“公立学校转制的核心内容是在国有教育资源所有制不变的前提下，通过教育资源的重组，转变投资体制、管理体制和运行机制，调动学校和社会的办学积极性，提高教育质量。”应该说，当初转制的公立学校多是较为薄弱，办学经费筹措较为困难的学校，通过转制盘活教育资源。调动社会力量参与办学。但发展到后期许多重点学校、名校也开始转制或办“校中校”，以此来“合法”地收取高额的学费，从而使转制学校变了味，走了样，造成了许多的负面影响。“公办学校实行多种形式的转制作为基础教育办学体制改革的一种尝试。它不能从根本上解决基础教育发展中出现的各种问题，应把它看作是特定时期存在的解决经费困难的一项临时性措施。”为此，有关的教育行政部门应当保持清醒的头脑，谨慎对待转制学校，切记盲目跟风。
五、对基础教育办学体制改革的理性认识
办学体制是一个国家对设置其教育机构的主要制度安排，规定教育机构可以由哪些组织或个人（即办学的主体）来举办，各类主体有资格举办或参与举办哪一级哪一类的教育机构。办学体制改革是对现有的教育机构设置制度进行调整，使之更加符合社会发展的需要。办学体制改革在中国现时代有特定的内涵，它主要是指对学校的举办方式进行制度创新。具体而言，就是通过激发与教育相关的行为主体参与办学和投资办学的积极性，改变原有的教育管理模式，开发、重组已有和潜在的教育资源，形成新的教育机制，催生学校发展的内源性动力，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。我国的教育管理体制改革是一个从无到有、日趋成熟和完善的过程。是一个对教育规律的认识不断深化的过程，是教育管理科学化的过程。是一个不断面对问题、解决问题，最终形成有中国特色的社会主义教育管理体制的过程。
结语：民族复兴，教育先行。教育关系到我们国家未来的生存，对于一个国家而言，教学制度的优劣直接决定着这个国家人才的优劣。教育奠基未来！教育改革能够促使我国从人口大国变成人力资源大国，人民真正步入小康社会。因此我们必须坚定不移的进行教育改革，是我国的教育制度更加完善。
参考文献
[1] 胡卫，我国办学体制改革及相关政策研究总报告[DB/CL].2009(10)
字数：约6700字联系电话：
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