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60年湖北农村基层民主政治建设的回顾与思考
谢松保
2009年第10期 ——政治篇
农村基层民主政治建设，是党领导广大农民群众在经济、政治、文化和社会生活领域直接行使民主权利的实践活动。60年来特别是改革开放以来，我省农村基层民主政治制度日益完善，组织载体日益健全，内容不断丰富，形式更加多样。广大农民当家作主，依法管理自己的事情，为全省农业农村发展作出了巨大贡献。
一、我省农村基层民主政治建设的历史进程
新中国成立60年来，湖北省农村基层民主政治建设进程大体可分为五个阶段。
（一）初步确立阶段（1949-1958年）。1949年，中华人民共和国建立后，开展了土地改革。土地改革不仅仅是一场经济革命，更是一种政权基础的重建，它在分配土地的同时，增强了农民对政权组织的认同，实现了“重组基层”，由此，“农民取得土地，党取得农民”，政权组织历史上第一次真正下沉到乡村。新中国成立之初，伴随着轰轰烈烈的土地改革，湖北全省设乡13126个，1956年实现农业合作化以后，全省设乡4531个，乡以下是农业生产合作社，乡以上设区，作为县的派出机构。这些基层政权的设立，将历史上一直分散和外在于政治的农民组织到国家体系中来，使农民成为政治上的现代国民和国家的真正主人。
（二）停滞徘徊阶段（1958-1978年）。出于改造分散经营的传统农业、防止新的社会分化和为工业化提供积累的需要，土地改革后不久，开始了对农业的社会主义改造。其重要内容就是将农民“组织起来”，实行集体化。政权组织建设与经济组织建设合为一体，并由此发展为“政社合一”的人民公社体制。人民公社化以后的1963年，湖北全省有政社合一的人民公社4668个。1975年全省撤区并社后，设人民公社1331个。人民公社将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来。但是，这一高度统一的治理体制不可避免地存在干群分化与权力过度集中、农民自主性和乡村发展多样化被严重制约等问题。尽管我们党非常重视党员干部与群众的联系，要求干部参加劳动、群众参与管理，强调“民主办社”，然而，这些努力并没有收到预期成效。农民的主体性被虚化，农村基层民主处于停滞徘徊阶段。
（三）自发开启阶段（1978-1987年）。20世纪70年代后期，家庭承包经营成为继土地改革之后中国农村的第二次革命性变革。由于这一经营方式使农民由人民公社这种国家性的地方经济政治共同体迅速回归到家庭组织中，农民开始自发地以各种方式极力突破公社体制的限制，村民自治开始萌生。1981年6月，党的十一届三中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确提出“要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。1983年1月，湖北省民政局出台《关于全省农村基层政权和基层组织建设的意见》（讨论稿），提出农村应按居住地区设立村民委员会，村的规模原则上以现有生产大队为基础。同时出台《关于做好建立村民委员会工作的意见》（讨论稿），提出了关于村民委员会的性质、地位、规模、组成人员和组成机构的意见。从1983年到1985年，全省农村普遍建立了村民委员会。
（四）自觉探索阶段（1987-1998年）。1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）。民政部于1988年初设立了基层政权建设司，迅速推进村民自治，要求在全国建立村民选举示范单位，并重新定义了村民自治的核心内容，把“自我管理、自我教育、自我服务”扩充为“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。1988年5月30日，湖北省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于贯彻执行〈中华人民共和国村民委员会组织法（试行）〉的通知》。该通知结合湖北实际，对村民委员会的性质、职能、选举的原则、程序、方法，村民委员会的基本工作制度、工作方式等做了具体规定。1990年，全省开展“村民自治”试点工作。1993年11月，省政府在京山县召开了全省村民自治示范活动现场经验交流会，推广京山县村民自治经验，部署全省村民自治工作。
（五）发展完善阶段（1998年至今）。1998年11月，九届全国人大常委会第五次会议正式修订颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，为村民自治提供了法律保障，标志着村民自治逐步进入法制化、规范化、程序化轨道。1999年1月，湖北省九届人大常委会第七次会议通过《湖北省村民委员会选举办法》。党的十六大以来，省委、省政府作出一系列重要决策和部署，基层民主政治制度不断完善。2002年3月，省政府出台《湖北省村务公开实施办法》。2009年3月，省纪委、省委组织部、省民政厅、省财政厅、省农业厅联合印发《湖北省村务公开目录（试行）》，在市县一级，均制定了村务公开民主管理制度。这一阶段的村民自治从基本普及到全面展开，制度体系不断完善，自治组织逐步健全，民主形式更加多样。2007年党的十七大报告史无前例地把“基层群众自治制度”确立为我国社会主义政治的四项制度之一和中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，村民自治的地位得到重大提升。
二、我省农村基层民主政治建设的基本成就
（一）推行民主选举，壮大农村自治组织，推进了农村民主进程。自1988年6月1日《村委会组织法（试行）》颁布实施以来，我省先后进行了7次村民委员会换届选举。从1988年开始，全省用3年时间完成首届村民委员会选举工作。1993年全省统一选举届期。从1999年至2008年，全省进行了4届村民委员会换届选举。省民政厅指导各地按照法律法规的要求进行民主选举，并在秘密划票等环节采取有力措施予以规范。竞职演讲、治村演说、海选、一票制选举等形式普遍实行，竞争形势日益激烈。民主选举的不断推进和深化，拓展和完善了农村选人、用人渠道，使村委会干部的整体素质有了较大提高，促进了党在农村各项方针政策的落实；实行村民直接选举村干部，密切了干群关系，推动了农村基层组织建设和党风廉政建设，增强了村级组织的凝聚力和战斗力。
（二）实行民主决策，调动群众热情，促进了农村经济和各项事业发展。各地普遍建立了以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策组织形式。凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，都实行民主决策，不能由个人或少数人决定。涉及村民利益的事项，由村党组织、村民委员会、1/10以上村民联名或1/5以上村民代表联名提出议案；由村党组织统一受理议案，并召集党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见和建议，由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前都向村民或村代表公告，广泛征求意见；会后及时公布表决结果；对决定事项的实施情况，及时公布，自觉接受群众监督。近年来，一些地区还创造了“村务大事村民公决”、农村“民主日”等办法，有效保障了村民群众的决策权。
（三）完善民主管理，健全管理机制，提高了农村管理水平。以2004年6月下发的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》为指导，我省村务公开从点上试验到全面推广，步入了新的发展时期。全省普遍建立了村务公开监督和民主理财小组，制定了村民自治章程、村规民约、村民会议和村民代表会议议事规则、财务管理制度等，明确规定村干部的职责、村民的权利和义务，用制度规范村干部和村民行为，保障了农民群众的参与权，村务民主管理长效机制逐步建立。一是健全了民主管理的运行机制。为充分体现群众主体作用，全省绝大多数村委会设立了人民调解、治安保卫、公共卫生等下属委员会，积极培育和发展农村服务性、公益性、互助性社会组织，并发挥这些组织在发展生产、提供服务、参与监督和建言献策等方面的作用。为调动村民群众参与村级事务民主管理，村民议事组织和村务监督组织建设得到明显加强。依托这些组织，村民广泛开展了协商议事、自我管理、自我监督等群众性民主自治活动。二是健全了民主管理督查机制。省委、省政府健全完善了村务民主管理协调小组，明确落实了各成员单位的职责，健全了联络员制度等；全省建立了村务民主管理观察员制度，对上访村、难点村和重点问题村，进行重点督查、现场督办。三是健全了民主管理考评机制。四是健全了骨干培训机制。近10年来，省民政厅每年都举办2至4期村民委员会选举和村务公开民主管理示范培训班。
（四）规范民主监督，加大自治督查力度，维护了农村社会稳定。健全民主监督，确保农村基层民主实施的规范有序，是保障村民利益、有效化解矛盾、维护农村社会稳定进而巩固党的执政地位的重要手段。经过长期探索，我省农村基层民主监督取得显著成效。村务公开达标率达99.9%，基本做到了“五个规范”，即：内容规范、形式规范、时间规范、程序规范、监督规范。
三、湖北省农村基层民主政治建设的经验启示
（一）坚持党的领导是农村基层民主政治建设的前提。农村基层民主建设要从我国国情出发，在党的领导下有步骤、有秩序地推进。各级党委、政府要把村民自治工作列入重要议事日程，纳入当地经济和社会发展规划，及时研究解决工作中的重点、难点问题，并把其纳入基层干部政绩考核的重要内容，指导基层把民主管理各项工作落到实处。建立健全村民自治工作领导机构或协调机构，明确落实各成员单位工作职责，真正形成党政领导、办公室协调、部门配合、社会支持、职责明确、上下联动、齐抓共管的工作局面。
（二）调动农民热情是农村基层民主政治建设的基础。我省注重引导农村干部牢固树立农民群众主体意识，充分信任、依靠农民群众，充分尊重农民群众的意愿，不断建立和完善群众参政议政的决策、管理和监督机制，充分发挥农民群众主体作用，使农民群众拥有并落实了知情权、决策权、参与权和监督权。实践证明，农民群众作为村民自治的主体，其广泛、热情参与是建设好农村基层民主的重要基础。
（三）勇于探索创新是农村基层民主政治建设的关键。村民自治是农民群众的自发创造，它的发展历程表明，只有勇于探索创新，农村基层民主建设才会充满活力。要适应经济社会发展的要求，不断丰富民主形式、创新民主内容。要从农村改革发展稳定的全局出发，不断推进理论和体制、机制创新。要注意从农村经济社会发展的阶段性特征出发，深入研究村民自治的特点、规律和发展趋势，努力增强工作的预见性、主动性和创造性，不断取得新成效。
（四）完善村民自治法规制度是农村基层民主政治建设的保障。要抓紧制定和完善保障人民群众在基层行使民主权利的法律法规。在国家立法层面，要及时修订《中华人民共和国村民委员会组织法》，研究制定基层政府指导村民委员会工作办法，形成有利于发展基层群众自治的法制环境。在地方立法层面，要不断健全村民委员会组织法实施办法、村民委员会选举办法、村务民主管理条例，不断完善地方法规。在农村基层，要以保证人民当家作主为根本目标，不断制定、完善、创新、落实各项基层群众自治的具体制度，完善村务公开制度和村级重大事务决策程序，规范《村民自治章程》和《村规民约》。■
（作者系湖北省民政厅厅长）
