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摘要........................................................................................................2 关键词....................................................................................................2
一、当前城市社区组织管理体制存在的主要弊端.......................2
（一）从体制结构的设置来看——专业性欠缺。............................................................3
二、当前社区建设面临的困难.........................................................3
（一）社区居委会的办公及活动用房问题。.....................................................................3
（二）社区基础设施相对还比较薄弱，与城市居民日益增长的物质文化需求有一定差距。.......................................................................................................................................3
（三）资金短缺问题在一定程度上制约着社区建设的发展................................................4
（四）社区专职工作者专业化水平不高，整体素质需进一步提高.....................................4
（五）社区居委会成立时间短，对城市社区资源的整合力度还须加强..............................4
（六）社区管理模式比较单一，需要大胆突破和创新.......................................................4
（七）政府部门与社区居委会的过多工作对接导致居委会负担过重..................................4
三、城市化进程中社区管理体系建设的几点思考和建议..........4
（一）合理规划，实现社区整合。...................................................................................4
（二）加强管理，完善社区功能，明确社区职责内容.......................................................5
（三）提高素质，优化管理人员，引入社区人员的竞争机制............................................5
（四）领导重视，体现资源共享，完善社区投入机制。...................................................5
（五）贴近群众，营造良好氛围，创新社区运作机制.......................................................5
（六）明确方向、发扬基层民主，界定社区自治权限.......................................................5
（七）强化社区党建，发挥党组织在社区建设中的领导核心作用.....................................6
（八）提高社区居民素质，促进人的全面发展.................................................................6
（九）发展社区服务，满足社区居民的物质文化需要.......................................................6
（十）大力推进社区教育，开拓城市化进程中社区管理领域............................................7
四、城市化进程中社区管理体系建设的意义................................7 参考文献................................................................................................8
城市化进程中社区管理体系建设研究
摘要: 随着经济的迅速发展，社区逐渐成为构建和谐社会的战略空间单元，成为城市化进程中的重要一环。城市化进程的加快，使得社区管理体系建设已成为提高城市管理水平的关键所在。然而目前作为城市基层组织的社区在管理体制上存在很多弊端，无法满足城市化进程及人民群众对生活质量的需求。本文通过对城市化进程中社区管理体系建设的研究，分析当前城市社区组织管理体制存在的主要弊端、当前社区建设面临的困难，从而提出对城市化进程中社区管理体系建设的几点思考和建议，并总结城市化进程中社区管理体系建设的意义。
Summary :With economic development and gradually become a harmonious community's strategy of space, urbanization of becoming an important link.urbanization proce of accelerated and community management system construction has become of the key to management level.however, the city of gra-roots organizations in the management structure of the community are many problems to satisfy urbanization and the maes demand for the quality of life.The text of urbanization in the community management system for research and analysis of the current organizational structure in urban communities of the main weakne, the current community building the difficulties facing and thus proposed to urbanization, community management system of thinking and some suggestions, and in summing up urbanization of the building of community management system.关键词: 城市化 社区 管理体系
Keywords: the urbanization community management system
当前，我国的政治、经济、文化等各个方面都已发生了前所未有的深刻变化，呈现社会结构整体转型的鲜明特征，特别是在快速推进的城市化进程中，社区作为构成社会的基本单元，成为承载社会变迁的主要载体，成为各种社会群体的聚集区。城市规模不断扩张，城市人口急剧增加，城市管理问题需迫切解决。社区建设作为经济体制转轨的重要承接点，已在解决新形势下所产生的新矛盾、新问题，提高社会整合能力，促进经济发展，满足群众物质文化需要，优化城市发展环境，维护社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用。如何做好城市化进程中的社区管理体系建设，成为摆在我们面前的重要问题。
一、当前城市社区组织管理体制存在的主要弊端
社区，是指城市中居民集中居住生活的地域共同体，是城市的细胞。进行社区建设，就是进行城市基层社会管理。近几年来随着城市化进程的日益加快，城市规模不断扩张，城市人口急剧增加，社区建设作为经济体制转轨的重要承接点，在促进经济发展，满足群众物质文化需要，优化城市发展环境，维护社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用。因此，社区建设是推进城市化进程的前提基础，社区建设的落后，必将阻碍城市化进
程的推进。近几年来，我区在社区建设上进行了大胆的探索，取得了明显成效，但是，与日益加快的城市化进程相比较，仍然存在很多不相适应。虽然作为城市基层组织的社区，名称已是几经变动，但管理模式却是几十年没有变化。随着时间的推移，它日益显示出与经济社会的发展及人民群众日益提高的对生活质量的要求不相适应，暴露出众多的缺陷和不足：
（一）从体制结构的设置来看——专业性欠缺。
基层社区组织管理一直实行的是居民委员会和居民委员会党支部 “两块牌子、一套班子”的机构设置，履行的是偏重管理的“准行政机关”工作模式和以完成街道布置任务为主的“被动式”工作方式。除居委会以外，其它社会团体和中介性社会组织不仅数量有限，发育不足，而且缺乏专业性和自主性，没有形成社区特色。
（二）从管理职能的分配上看——政社不分。
政府部门对社区工作大包大揽，除了指导、管理和监督，还管了许多自己不该管也管不了的事，造成“条块分割”和角色错位。社区居委会除了《居民委员会组织法》规定的日常工作外，还要承担街道、政府机关单位或部门交办的各种名目繁多的行政性任务。居委会实际上成为一级准行政组织，使得其根本无法履行法律赋予的自治功能。
（三）从管理目标的设定来看——不够合理。
社区管理的工作目标主要应是社会（社区）发展、人的发展包括文化、教育水准提高等。而以往我们却把社会发展等同于经济发展来规划，过分注重硬件设施的建设，从而忽略了人的建设，导致辖区居民的互助精神不够，认同感、归属感、参与感不强。
（四）从运行体制上看——尚不健全。
社区工作到底怎样运行，社区职责内容如何界定，目前，相当一部分社区对自身的职责范围没有制订明确的规章制度，从而造成管理的随意性和服务的不到位。面对越来越复杂的社会事务，条线因力量有限而管不到底，处在第一线的社区由于缺乏相应的职权而管不到边，使一些社会问题得不到根本解决。
二、当前社区建设面临的困难
（一）社区居委会的办公及活动用房问题。这也是社区建设中一个关键的问题。老旧小区问题更为突出。如笔者所在的街道已成立社区居委会的社区中还有几个社区居委会只解决了办公用房，活动用房还待落实；有的社区居委会的办公用房暂时以租赁方式解决，没有从根本上得到解决。
（二）社区基础设施相对还比较薄弱，与城市居民日益增长的物质文化需求有一定差距。城市人口的急剧增加、人口老龄化、居民素质的不断提高等因素与现阶段城市社区的基础设施不协调。一些社区中基本上都没有社区卫生服务站，看病求医不方便；大部分小区在开发的时候都没有配备相应的健身场所、设施，社区居民的业余文化生活方式比较单一；还有部分小区没有物业公司，小区的卫生环境、水、电、供暖没有保障，这些问题都将影响永顺镇城市社区建设的推进速度。
（三）资金短缺问题在一定程度上制约着社区建设的发展。资金短缺是整个北京市社区普遍面临的问题，城市社区的涌现速度远远高于市、区政府财政支持的增加速度。这也是今后长期存在的一个问题。社区办公条件的改善、基础设施的改善、各项政府服务功能的延伸都离不开资金支持，但资金的短缺致使“巧妇难为无米之炊”。
（四）社区专职工作者专业化水平不高，整体素质需进一步提高。社区工作者队伍薄弱，素质较差，不能完全胜任工作专业化的要求，尤其是社区一线的居委工作人员，多数存在年龄偏大，学历、能力和工作效率偏低的情况，很多人还是沿用行政管理手段从事社区管理，难以胜任社区建设和发展的需要。
（五）社区居委会成立时间短，对城市社区资源的整合力度还须加强。由于成立时间较短，一些社区专职工作者的工作能力得不到完全的发挥；社区居民及社区单位对社区居委会的认知度还不高，这就导致目前这些社区不能充分调动社区居民及社区单位的积极性参与到城市社区建设之中，这也是今后社区工作中非常关键一部分，是创造和谐社区的必经途径。
（六）社区管理模式比较单一，需要大胆突破和创新。现阶段全市大部分社区还停留在政府倡导和推动阶段，社区居民与社区中的单位参与意识薄弱，社区缺乏自制主体与机制。政府全能主义和居民对自己单位的依赖性导致社区居民对居住地缺乏归属感，无法形成社区意识。
（七）政府部门与社区居委会的过多工作对接导致居委会负担过重，导致社区工作者无法集中精力搞社区建设。在政府主导的社区建设中，政府部门大量具体工作落到了社区居委会身上，人口普查、房屋普查、经济普查、居民收入普查、居民生活会平普查这一系列工作下放到社区后，居委会的工作人员的工作负严重超负荷，他们将大量的时间和精力放到这些工作上，对提高社区公共服务水平，推进社区建设产生了不利的影响，同时造成了社区工作者感到工作压力较大，积极性受挫。
三、城市化进程中社区管理体系建设的几点思考和建议
城市化进程的加快，作为城市的基层组织——社区，其自身整体建设日益成为提高城市管理水平的关键所在。自80年代城市社区开始萌生，人们就逐渐被社区简捷、便民的服务方式所凝聚。随着文明城市创建工作的深入开展，社区建设也必须逐步朝着集居民管理、服务与教育功能为一体，实现居民自我管理、自我教育、自我服务的目标推进。随着城市化进程的加快，迫切需要建立一整套与市场经济接轨的社区管理体系，社区作为社会管理的基本单位，义不容辞地将成为完善城市功能、提高城市管理水平和居民素质的有效载体。随着居民生活水平的提高，城市居民对社区服务、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面的需要日趋多样化，社区将成为城市承担居住生活功能、为城市居民谋求切身利益的重要场所，解决城市居民最基本的生活需求。随着基层民主政治建设和精神文明建设的推进，社区将成为加强城市基层政权建设、充分发扬基层民主和提高群众性自治组织管理水平的有效形式，成为传播和繁荣先进文化，促进公民思想道德素质和科学文化水平不断提高的重要阵地。
（一）合理规划，实现社区整合。
新型社区的建设应合理规划，按照管辖区域适当、区划界线清楚、资源配置合理、功能相对齐全的原则，对原有的居民区进行调整，建立适宜的社区规模，尤其对撤乡镇改街道、撤村建居的新建社区进行整合，社区的住户以1000—2000户为宜。社区的组织体系应由社区党组织、社区成员代表大会及其常设机构社区居委员会、社区工作站组成，明确划分为领导层、决策议事层和执行层。社区党组织为领导层，是核心。社区居民委员会（社区成员代表大会的常设机构）为决策议事层。社区工作站是决策议事层的执行机构。试行“办事”与“执 4
事”分离，把原来居委会的“执事”职能分离出来，由社区工作站聘用的专职人员来从事分类管理。居委会则着重突出发挥“议事”职能，从而初步建立起“社工站执事、居委会议事”的管理新体制。
（二）加强管理，完善社区功能，明确社区职责内容。
社区作为自主运转的自治组织，必须具备其固有的基本功能。根据现行实践，社区应做如下七项功能定位：（1）管理协调功能。即在党的领导下，社区基层党组织实现对社区事务的管理和协调。（2）社会保障服务功能。即面向社区离退休人员、残疾人、老年人、优抚对象和失业职工等困难群众开展社会保障服务。（3）社会服务功能。即面向社区成员开展福利服务、便民利民服务，面向属地单位开展社会化服务。（4）环境管理功能。即对社区公共卫生的维护、绿化养护、环境保护等。（5）医疗保健服务功能。即满足社区成员的初级医疗保健和计划生育等需求。（6）安全稳定功能。即对社区内的治安保卫、民事调解、法制宣教、消防安全等社会治安工作进行综合治理。（7）文教体育功能。即开展各种群众性文化、体育、教育、科普活动及多种形式的精神文明创建活动。
（三）提高素质，优化管理人员，引入社区人员的竞争机制。
针对社区目前管理人员年龄层次老化，文化素质偏低的特点，应逐步拓宽社区工作人员来源渠道，引入公开招聘、择优录用等竞争机制，提高社区管理人员素质。未来的社区居民组织常设机构需要两种人，一种是居民的代言人，一种是服务人员。代言人应当本地化，服务人员应当社会化。居民自治组织的决策机构要向社区中具有政治参与水平的在职人员开放，执行机构则要向社会的全体居民开放。这无疑会提高社区组织的服务能力。社区则会真正成为居民生活的“娘家”，下岗职工的“婆家”和社区事业发展的“好当家”。
（四）领导重视，体现资源共享，完善社区投入机制。
社区管理是一项专业性的工作，要把城市社区建设纳入国民经济和社会发展计划，通过财政支持、社会资助、有偿服务等多元化渠道筹措社区建设资金，完善一套社区软硬件建设经费的来源机制。一是社区居委会的办公经费和福利，应统一确定标准，由街道财政全额承担。二是市政府可建立专项资金，列入财政预算，用于社区重点建设项目。三是充分发挥社区的力量，采取社区周边资源开放、共建共享、募捐资助、智力投入等多种形式避免现有人才资源的埋没和设置的闲置，政府还可以出台一些扶持政策，使政府行为、政策优惠、社会资源、财力物力形成合力，推动城市社区的建设。
（五）贴近群众，营造良好氛围，创新社区运作机制。
社区建设，旨在服务于居民，巩固基层政权，从而更好地提高基层群众的整体素质，促进人的全面发展。在这种共识下，社区必须从实际出发，设计诸如广场文化、庭院文化等务实的载体，积极为城市建设和人的发展创造良好的氛围。一是注重“以人为本”，提高基层建设的广泛参与性。二是内容和方法的创新。根据基层实际，建立各类专业性的服务组织，开展系列的主题教育，内容上更体现时代性、感召力、实用性，体现一种良性循环的工作运行方式。
（六）明确方向、发扬基层民主，界定社区自治权限
城市基层组织体制改革的方向是实现社区民主自治。社区居民委员会是完全的群众自治组织，有权对社区的发展规划、管理规章和关乎社区居民的重大事情做出自主决定。在依据“小政府、大社会”的原则指导下，应保障社区拥有以下自治权：
1、公共事务的决策权。在社区党组织的领导下，社区成员代表大会可以根据《居民委员会组织法》的原则，自主决定本社区的中的重大问题。
2、日常事务的管理权。包括：社区硬件设施的建设、管理和维护权、社区设置的医疗服务机构管理权、社区自办的服务网点管理权、社区民间纠纷调解权等。
3、社区人员的聘用权。社区成员代表由社区成员通过一定的民主程序选举产生，再由社区代表选举产生社区居民委员会。
4、社区财产的自主权。社区的财产和财物必须按有关规定自主筹建，并接受成员的民主监督。社区在兴办公共、公益事业时，可以向共建单位申请资金援助，亦可以通过民主自愿方式，向受益的社区成员筹集资金；社区居委会有权拒绝任何不合理的摊派。
5、一定的检举监督权。社区具有对政府各部门如对水、电、电信、邮政等部门对社区的服务管理工作实施监督的权力。
（七）强化社区党建，发挥党组织在社区建设中的领导核心作用
要严格相应的责任制，明确党建工作的责任体系，将责任量化到单位、甚至个人，对涉及到社区建设的人、财、物以及政策衔接问题，要做到保障到位、解释到位。对出现的相互推诿的现象，要严加查处，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。
社区党组织必须实现在领导方式、领导理念、工作内容的全面转换，以巩固自己在社区中的领导核心地位。在领导方式方面，要注意协调与社区自治组织、经济组织和驻区单位的关系，消除事无具细，大权独揽的思想，把领导重心转到对社区的发展方向进行把握、对居民思想政治工作进行引导，对重大问题和重要环节进行把关上来。明确相互之间的职责分工，做到责、权、利分明。根据社区党建的总体思路，社区各组织应在合理分工的基础上，各司其职。社区党总支是社区各种组织、各项工作的领导核心，对社区内的总体事务起宏观指导作用。居委会是群众性居民自治组织，在社区党总支的领导下，负有行政管理职能，承担社会事务和公益性服务。物业管理公司是社区内以社区为服务对象的经济组织，主要为居民提供经营性有偿服务。在领导理念方面，要从以往的单独抓党务工作转向抓社区的全方位建设，从抓直接管理的党员队伍教育转向抓社区内所有党员和党组织的教育管理，从抓管理为主转向管理服务一起抓。要充分支持社区自治组织行使职权，教育引导社区党员和居民，将党的政策、意图变为群众的自觉行动。
（八）提高社区居民素质，促进人的全面发展
城市化不只是让居民换“牌子”转“户口”，而需要换“观念”富“脑袋”，全面提高城市化社区居民素质必须促进居民内在精神层面文明程度的提升。广州市在城市化的发展过程中把以人为本、提升居民综合素质，促进人的全面发展作为城市化工作的出发点和落脚点。一是在全国率先实施村民素质教育工程，从1998年开始，仅天河区就投入2千多万元对1.2万名未达到高中文化的40岁以下中青年村民实施包括文化、法律技能等内容的综合素质教育，为经济社会发展提供高素质的生力军。二是积极创建学习型组织，完善区、街道、居委会三级社区教育网络，大力实施青年学业、就业、创业工程，广泛开展职业技能培训，引导青年树立自强、敬业、开拓的进取意识，市财政每年安排500万元，对取得“跨世纪青年居民科技培训证书”和《职业资格证书》的，按每人500元标准给予补贴。三是加强现代文明意识教育，实现从“洗脚上田”向“洗脑进城”转变。在各社区基本建成以社区党校、市民学校、法制学校、科普学校、家长学校、老年学校等“六校”和党员活动室、文化活动室、图书阅览室、健身室、室外活动场等“四室一场”为主体的社区教育阵地网络，大力加强“三个代表”重要思想和科学发展观的宣传教育，贯彻落实《公民道德建设实施纲要》，开展社会公德、职业道德和家庭美德教育，推进社会信用体系建设；通过举办书法、摄影展览等活动，以生动活泼的形式广泛传播现代文明，倡导文明健康的生活方式；通过大力开展“广州人精神”大讨论等活动，构建新的价值体系，形成科学理性的行为方式和高尚的道德情操；注意整合社区各方面力量和资源，大力加强未成年人思想道德建设，积极创办“小手拉大手”共创文明活动，构建学校、家庭、社会“三位一体”的社区未成年人年思想教育新模式。
（九）发展社区服务，满足社区居民的物质文化需要
社区服务是体现以人为本原则、建设和谐社区的基础性工程。广州市根据城市化社区的特点，坚持“以人为本、便民利民、因地制宜、资源共享和可持续发展”的原则，推动社区服务向社会化、产业化、网络化方向发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，提高城市居民的福利水平和生活质量，促进社会全面进步。一方面，广州市坚持把市场机制运用于社区服务体系建设，寻找社区服务与市场机制的契合点。积极鼓励社会服务企业进入社区，实行市场化运作、实体化经营、产业化发展；注重经济效益与社会效益的结合，形成自我发展的良性循环机制，社区服务不仅包含福利性服务、公益性服务、志愿者服务，还包括市场经营的商业服务，企业经营的便民服务和社区团体运作的中介服务，形成了全方位、多层次、多渠道的社区服务新格局。另一方面，广州市从群众最关心、最急需解决的问题入手，着力构建面向特殊群体和特困群体的社会福利服务、面向
全体居民的便民利民服务和行政事务服务、面向失业职工的就业保障和其他社会保障服务，各区、各街道都建立了“一站式”服务窗口，发展以党员、团员为骨干的社区服务志愿者队伍，大力拓展面向老年人、残疾人和弱势人群的关爱服务，面向广大社区居民的便民利民服务和医疗卫生服务，面向辖区单位的社会化服务，慈善互助超市、“手拉手”爱心援助等新型服务业态和服务品牌脱颖而出，特别是社区志愿者服务和邻里间互助性服务的发展，不仅大大方便了居民群众的生产、生活，而且如春风化雨，融洽了邻里关系。
（十）大力推进社区教育，开拓城市化进程中社区管理领域
社区教育的发展有利于促进社区剩余劳动力的就业、创业培训。伴随着城镇化的建设，以服务业为主的第三产业的迅速发展，拓宽了社区就业的新领域。因此，充分利用社区教育资源，采取上挂（上挂高等院校、现代大型培训机构）、横联（当地的各种培训机构）的措施，可为剩余劳动力创造多种就业、创业的机会。近年来，乡镇成人文化技术学校已为此作出了突出的贡献。发展社区教育还有利于促进居民社会角色的转变。由于社区集中了一批教育、文化资源，通过社区教育的整合、优化，可以形成完全不同于居住分散村落的特有的思想氛围、道德氛围、文化氛围，可以把昔日的农民培养成道德良好、举止文明、身心健康的新市民。各种社区教育资源的开放，社区内各类人才志愿为社区服务，有利于社区孩子享受更为优质的社区教育资源，有利于进一步打破封闭，开阔孩子们的眼界，有效弥补社区家庭教育的缺陷，也能更好地推进学校、家庭、社会的结合，营造青少年素质教育的社会环境，促进青少年的健康发展。许多村民为照顾子女，到城镇买房、建房，加快了居民居住向城镇集中的步伐。而社区新型城镇的崛起，又激发了城市居民到城镇买房居住的热情，这在昔日的城郊结合部尤为明显，从而推进了城乡的融合。
四、城市化进程中社区管理体系建设的意义
城市化是工业化与市场经济发展的必然要求，是社会进步的具体体现。但是城市化不可避免地会打破原有的社会利益格局，引起很多新的社会矛盾，从而影响了我国的经济发展和社会稳定，妨碍社会主义和谐社会的整体构建。在城市化进程中大力开展谐社区建设管理体系的研究，既适应了现代化建设的需要，又紧紧抓住城市化进程中的各种矛盾和问题，通过采取切实有效的措施加以解决，对我们推进社会主义和谐社会的整体构建，具有一定的理论启示。
城市化并不简单地等于城市摊子的扩张，也不简单地等于城市常住人口的增长。城市化归根到底是社会结构变迁的组成部分，它意味着一种新的经济形态、新的公共生活、新的人际关系及新的精神生态。正如党的十六大报告所指出的，推进城市化的当务之急是要使“居民真正融入城市和社会”。广州市在城市化进程中推进和谐社区建设的实践，正是抓住在城市化进程中如何使居民真正融入城市和社会这一问题的关键，凭借社区建设这一平台，在实现居民市民化问题上从政策、体制的改革与调整，到政府投入、城市基础设施建设等方面，以战略的观念进行统筹规划；对处于城市化进程中的社区居民从身份、价值观念到工作方式、生活方式向城市市民转化这一经济社会过程，以综合有效的措施进行整体联动，消除了造成处于社会变迁中的居民与城市、社区社区与城市社区隔阂的法律与政策壁垒，为处于城市化进程中的“准市民”学习成为真正意义上的市民创造了良好的制度环境，促使传统居民以自身居住的社区为平台脱胎换骨地走向现代文明。
坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，更好地推动经济社会发展，是我们党对现代化建设指导思想的重大发展。城市化进程中社区管理体系建设必须坚持用科学发展观作指导，必须注重处理当前利益与长远利益、发展速度与发展质量、城市化与人的全面发展等多重关系，探索出一条城市化的新路子，把以人为本、提升居民综合素质，促进人的全面发展作为城市化工作的出发点和落脚点；坚持按照以人为本、服务居民的要求转换社区管理方式、加强社区管理，突出城市化社区服务居民功能，通过建设社区基础设施、完善社区服务功能，注重以社会效益为主，推广“有偿、低偿、无偿”的服务管理模式，充分发挥社会力量在社区服务中的作用，探索出了社区服务的社会化和产业化之路；通过建立比较完善的社会保障体系，逐步扩大社会保障覆盖面，在城市化过程中重视构建稳定和谐的社会关系，建设形成了一批社会秩序稳定、社会保障充分、生活环境舒适、公共服务完善、各种社会群体和谐相处的现代和谐社区，为建成高水平的小康社会和现代化的社会主义和谐社会奠定坚实的基础。
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