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论社区在公共危机管理中的作用
摘 要：社区在危机管理过程中起着基础性的作用。社区是实现公共危机管理的重要载体，是真正意义的第一救助者，社区参与公共危机管理是城市危机管理体系的基石。社区作为各种公共危机事件发生的第一现场，它对城市整体公共危机管理具有重要的基础性意义。
关键词：社区危机管理
公共危机是一个或连续多个突发性的、紧急性的、对社会造成巨大威胁和损害的灾难性事件。公共危机管理就是对这种突发性的灾难性事件的事前预防准备、事中应对和事后恢复的管理。①然而，由于危机事件的发生具有突发性、紧迫性、不确定性以及危害的易扩散性等特点，在公共危机管理时会出现“政府失效性”的问题，这说明政府虽然是危机管理的主导力量，但单凭政府自身的力量是不够的，还需要社会的广泛参与。因此，作为社会力量的社区是公共危机管理的重要组成部分，社区参与危机管理是公共危机管理主体多元化的必然要求。
一、社区
当代，西方社会学家、政治学家和法学家对“社区”这一概念的界定并不完全一致，到20世纪80年代，社区的定义多达140多种，尽管这些定义的侧重点有所不同，但大都包含了地域、共同的联系以及社会交往这三方面的内容。1933年，我国著名社会学家费孝通在翻译美国社会学家帕克的文章时将Community翻译成“社区”，“社区”一词从此成为中国社会学的通用术语。1986年，我国民政部首次将“社区”的概念引入城市管理。根据《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号文）中所指出的：“社区是指聚居在一定区域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。②
我国社会学界普遍定义为，社区一般是聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织，是根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域社会生活共同体。③社区包括以下几层含义：有一定的地域；有一定的人群；由于共同的利益，面临共同的问题而结合起来进行生产和其他活动；社区的核心内容是社区中人们的各种社会活动及其互动关系。④
二、社区参与公共危机管理的优势及存在的问题
（一）社区参与公共危机管理的优势
社区是城市居民的自治组织，是不以营利为目的的，它致力于社区内的公益事业。社区的这种性质使得其在危机管理中具有很多的优势，主要表现在以下几个方面：
第一，掌握基层信息的优势
社区潜藏着种种危机，它是公共危机事件的第一现场。社区居民熟悉并掌握本社区的位置、面积等物质层面的状况，以及社区居民从事的经济活动、社会风气等经济社会状况以及人口状况。当危机事件发生时，社区居民与其他地方的人相比，更容易捕捉到公共危机相关的征兆，了解危机可能带来的严重后果，因此，社区能够及时掌握社区的潜在危机和风险。
第二，减少公共危机管理成本的优势
在社区生活的人们具有共同的利益，会面临共同的问题，具有共同的需求，因此，社区居民之间相互熟悉、联络频繁，有一定的情感依附性，是人类应对公关危机事件的结合体。社区成员在参与危机管理时具有自觉性、志愿性，能够及时制止危机，尽量减少危机造成的损失，减少危机管理成本。
第三，危机沟通的优势
社区具有贴近基层、贴近群众的特点，这使得其能够获得居民的信任。在危机发生时，居民身边的社区工作者在第一时间告知真相，驱除恐惧，稳定秩序，缓解危机在公众中产生的副作用，避免公众个体的非理性行为，营造和动员积极的、科学的行为。另一方面，社区会及时向政府反馈危机的发展事态、民众的需求和心理，并协助政府因地制宜地制定应急措施，与政府齐心协力抗击危机。⑤
（二）社区参与公共危机管理中存在的问题
第一，危机预防意识和能力缺失
危机应对最高明的方法不在于危机形成和爆发后的处理，而在于危机爆发前的预案，也就是“防患于未然”。而在我国，人们的思想上普遍存在重应急、轻预防的倾向，人们关注的多是危机事件发生后的应急处置和事后恢复，面对如何防控和化解危机的重视普遍不够。在社区中，危机意识比较淡薄，没有向居民提供多层次的危机预防教育
第二，社区建设滞后
许多社区建设没有整体规划方案，没有形成有效的社区组织运行机制，对如何规范各类人员和组织关系，如何界定社区及人员的社会责任，如何评价人们的行为等方面都没有具体的制度来加以规范和引导。在这种社区建设落后的情况下，当危机爆发时，各部门无法形成政府干预、高效快速的社会联动机制，使危机管理资源无法得到优化整合，难以形成有效的防危、治危合力。
第三，缺乏相关的法律制度保障
现有的应急管理法律法规不配套，缺乏具体的实施细则，对应对突发事件有效处置的规定过于笼统，重原则轻规定，而且，公共危机管理的法律制度中基本没有社区的具体内容，没有社区在面对某一具体危机事件时该依据的法律规定，这会使社区在参与实际的公共危机管理行动缺乏相应的法律保障。
三、加强社区参与公共危机管理的对策研究
（一）增强社区及居民公共危机管理的意识和能力
增强社区参与公共危机管理的意识，应该在政府的大力推动下，作出以下几个方面的努力：第一，政府指导公共危机管理工作，要明确社区在应急体系中的责任和职责权力，并适度地下放权力给社区。第二，要加强对社区居民的危机教育，唤醒居民的危机防范意识。要建立公共安全教育培训体系，积极对社区居民进行危机意识教育、公共安全教育和防范技能培训。要充分利用广播、电视、网络、黑板报等，宣传相关法律法规和危机防范知识，不断提高社区居民的危机意识和能力。还要加强社区归属感的培养，借助危机事件的社会性以及与每位居民的利益相关性，建立起社区与居民的利益纽带，强化社区的自治功能，使每位居民认识到，个体的安全与社区整体的安全息息相关。
（二）建立社区危机管理机构，吸纳社区志愿者、企事业单位和民间组织群防群治
社区可以将日常工作与社区危机管理结合起来，并将工作重点放在社区危机的预防和准备活动上。同时，社区还要充分利用贴近群众、贴近基层的优势，动员和组织好社区内的力量。例如，社区志愿者可以收集有关灾害预报、消防安全、公共卫生等方面的信息，向居民进行知识的普及，以稳定民心。开展危机宣传和教育、信息预警和报送，并利用其完备的资源和应急队伍应对危机，展开危机救援等。
（三）编制社区应急预案，开展社区危机风险评估
一方面，社区应该根据本社区的具体情况，进行科学的风险预测，编制应急预案，并加强各种应急预案的演练。在应急演练中寻找问题，不断完善应急预案，提高预案的可操作性。一旦危机爆发，各社区应按照预案，迅速投入危机救治，力求在最短时间内使危机局势得到有效控制。另一方面，社区应帮助政府建立危机风险评估机制。社区应将汇总社区的基本信息，如地理位置、面积、建筑类型、流动人口的数量与分布，从中总结出社区危机管理的薄弱环节，从而加大防范力度。还要准确把握以往发生的危机的种类、频率、性质、特点及规律，从危机中学习，从而提高危机应对能力。如果一旦发生某一类的危机，就可以根据危机应急机制进行处理。
参考文献：
①[美]罗伯特?希斯.王成译.危机管理〔M〕.中信出版社，2004
②民政部.民政部关于在全国推进城市社区建设的意见 中办发〔2000〕23号文〔N〕2000：12
③何云峰.社区管理概论〔M〕.上海三联书店2004.5（2）
④李飞星.社区危机管理机制研究 〔J〕行政与法 2007（7）
⑤王柳.城市社区公共危机管理能力建设〔J〕中共杭州市委党校学报 2007（6）
作者简介：刘洁，1988.4，女，汉，新疆乌鲁木齐人，新疆大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共危机管理。
