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张掖市农村土地流转规模化经营现状分析
近年来，张掖市在坚持家庭承包基本政策不变和保障农户土地承包经营权的前提下，积极创新土地流转模式，探索建立土地流转有形市场，按照依法、自愿、有偿的原则，通过市场引导农村土地经营权合理有序流转，有效提高了农业产业化、规模化经营水平，拓宽了农民增收渠道，促进了现代农业的科学发展。
一、农村土地流转及规模化经营现状
张掖市60个乡镇，835个行政村，5978个村民小组，26.95万农户，农村人口100万人，占总人口的78.1%，耕地面积380.6万亩，二轮承包面积250.05万亩。2011年，张掖市农村土地流转面积达到49.06万亩，占承包地面积的19.6%，涉及农户61283户，主要有转包、转让、互换、出租、入股、代耕代种等形式。其中：转包99505.49亩，占流转面积的20.3%；转让14765.83亩，占流转面积的3%；互换56614亩，占流转面积的11.5%；出租242770.86亩，占流转面积的49.5%；股份合作16030亩，占流转面积的3.3%；代耕代种60980亩，占流转面积的12.4%。规模经营面积369842.7亩，占流转面积的75%。从经营主体来看，由种植大户经营272469亩，龙头企业经营63692.7亩，合作组织经营33681亩；从经营用途来看，马铃薯69338亩,经济作物56795亩，玉米133087.7（制种玉米103024.7亩）,蔬菜34004亩,其他制种22772亩,中药材28111亩，其他25735亩；从经营单位数来看，20-50亩的3224个，51-100亩的980个，100亩以上的851个，共计5055个。
二、主要流转模式
目前，张掖市土地面积流转主要形成了以下四种模式：
1、种植大户带动型。这种类型的大户3220户，涉及农户25109户，经营面积27.25万亩，占流转面积的55.5%。
2、专业合作社统领型。这种类型的合作社149个，涉及农户5914户，经营面积3.37万亩，占流转面积的6.9%。
3、龙头企业租赁型。这种类型的企业23家，涉及农户8967户，经营面积6.37万亩，占流转面积的13%。
4、亲友托管协作型。这种类型的21293户，经营面积12.07万亩，占流转面积的12.07%。
三、农村土地流转取得的主要成效
（一）调整了农业产业结构。通过土地流转使分散零星的地块向大户集中，实现了土地与劳动力、资金、技术等要素的有效结合，土地产出率、利用率大大提高，推动了土地的适度规模经营，增强了农业生产的组织化程度，加快了农业产业结构调整步伐，培植壮大了一批特色明显、类型多样、竞争力强的专业村、特色镇，形成了马铃薯、高原夏菜、油料等特色农产规模化生产基地。山丹县位奇镇张湾村、孙家营村与北京德农种业公司张掖分公司签订了4100亩土地租赁协议，两村集中联片的农户土地，以每亩380元/年的价格进行租赁，建立起由公司独立经营的农场，发展油葵制种和商品马铃薯种植。年亩均收益7500元以上，是过去分散经营效益的4－7倍。
（二）提高了农业现代化发展水平。土地流转重新配置了土地资源，使大批的农业龙头企业和专业合作经济组织获得了土地经营权，把农业的产前、产中和产后诸环节联结成紧密的产业链条，有效地解决了农户小生产与社会大市场的矛盾，架起了传统农业通向现代农业的桥梁。甘州区在全国首批50个现代农业示范园区之一的张掖绿洲现代农业试验示范园区内，流转土地2032亩，建成农业新品种、新技术科技试验示范基地256亩，引进2家生产加工企业建成特色区域化玉米制种、甜叶菊基地1238亩，引进2家农民专业合作社建成无公害蔬菜种植基地538亩，由此带动周边村社劳动力就地转移2600多人。山丹县荣华种植专业合作社将农户的1312亩土地折价26万元，连同其他生产资料折价共计538万元，成立了张掖市第一家土地股份合作社。张掖市建成销售收入100万元以上的农产品加工龙头企业136家，1000万元以上的62家，上亿元的6家。
（三）促进了农民组织化程度。通过土地流转，把分散经营的小农户组合成生产联合体，促进了农民专业合作社的发展。甘州区长安乡上头闸村上源蔬菜合作社以专业合作社为载体，加快土地流转经营步伐，在本村签订流转面积2360亩，与周边3个乡镇11个村达成2万多亩高原夏菜种植意向，引进16个蔬菜新品种，注册了“上头闸”牌菜品商标，并申请了绿色食品和有机食品认证，形成了“党支部+合作社+龙头企业+生产基地”的土地流转模式。
（四）拓宽了农民增收渠道。土地流转对于转出土地的承包户来说，不仅可以拥有长期稳定的土地流转收益，还能安心外出打工，增加劳务收入；对于转入土地的经营者来说，人均占有土地资源量增加，可以通过规模经营提高生产效益，实现了供求双方的互利双赢，有效拓宽了农民的增收渠道。农民从土地上解放出来的务工收入较流转前能提高30%以上。山丹县位奇镇今年流转土地4.2万亩，占耕地面积的38%，二十里堡村定西洋芋基地土地流转期限5年，每亩每年租赁费600元，仅此一项实现收入160多万元，在基地上长期务工人员120多人，年实现劳务收入150万元，流转土地农户每亩较流转前增收600元;民乐县南丰乡边庄村土庄组，以每亩360元的租金租赁土地500亩给万向德农种业公司从事马铃薯连片制种，农民直接收入18万元，农民从土地上解放出来的同时，到凯翔马铃薯公司上班，一个月又能多挣800元，比往年翻了一番。土地流转不但带动了产业结构的调整和农产品加工业的发展，而且有效增加了农民收入。
（五）加快了城乡一体化进程。土地流转使更多的农民从土地上解放出来，向城镇转移，向二三产业集中，培育了新的创业群体，促进了城乡一体化发展。甘州区通过流转，有6.65万农村劳动力农忙在家务农，农闲打工赚钱，全区农民纯收入中42%来自种植业，而从二、三产业获得的收入占纯收入的44%。2011年张掖市输出劳务27.09万人次，收入达到24.18亿元，劳务输出成为农民增收的一项重要渠道。
四、当前农村土地流转的问题
一是农民参与土地流转积极性不高。群众对政策的理解不够到位。广大群众对农村土地承包法律政策的理解存在误区，只认为土地承包关系30年不变，对自然灾害、基本建设、人地矛盾突出等情况下的小调整及承包经营权流转的政策了解不多，特别对《农村土地承包经营权流转管理办法》等土地流转的政策法规不甚了解；大多数农民普遍存在浓厚的恋土情结，特别是老龄农民在心理上形成了根深蒂固的眷恋，甚至外出务工、经商也舍不得将土地流转出去，在土地投入很低、体力不宜耕作的情况下，仍然坚持种植，造成土地流转困难；土地目前仍然是部分农民赖以生存的基础，加之近年来国家对农业生产各项补助政策不断增加，农民对土地的预期收益增强。
二是土地流转规范性操作不强。目前，农村土地流转主要依靠群众自发和政府推动，土地流转缺乏对种植大户和企业主等“买主”农业经营能力的资格审查和评估的市场准入机制，土地流转后，又缺乏对农民
利益的保护机制，流转业主一旦经营上出现问题或擅自改变土地用途，常常会给参与流转的农户造成经济损失，又没有效的补偿办法，风险全部由农民承担。绝大部分的土地流转，都没有复耕条款，即使有也未落实复耕费。一旦流转失败，土地无法再次耕种，直接受损害的还是农民。农民希望政府能够在发布土地流转信息、土地分等定级和价格评估、法律咨询等方面发挥积极作用。个别基层干部不尊重农民意愿，强迫农民进行土地流转；一部分村社的土地流转没有签订书面合同，只有口头协议；有的村社随意缩短承包期、收回承包地和提高承包费等等。这些都不同程度地损害了农民的合法权益，扰乱了土地流转的正常秩序。
三是土地集中连片流转难度较大。在目前农村家庭联产承包体制下，土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间存在矛盾。在大面积调整农业产业结构、规划连片种植设施农业等生产需要的时候，往往因为一户或几户承包户不愿意流转，而使土地集中连片规模经营难以实现，张掖市发展适度规模经营的农户主要是承包集体耕地和租赁农户耕地相结合两种类型，土地总面积大，但土地位置分散，规模经营面积较小，不利于农户对土地的集中管理，且农业机械在小地块上无法使用，很难实现机械化，阻碍了流转土地耕种效益。
四是农村土地流转法律法规不健全。《农村土地承包法》对土地流转作了相应的规定，但过于宽泛和笼统。由于没有配套的法律文件和可供操作的具体章程来规范土地转让的对象、范围、程序等，也没有统一的操作规程、流转文书格式和完整的政策体系，还没有真正建立上下贯通、全面覆盖的土地流转市场服务体系，由于缺乏中介服务组织，土地流转的供求、价格等信息不能及时有效沟通，导致流出难和流入难等问题并存。大部分土地流转尚处于自发状态，很难形成公平高效、信息完备的土地流转市场。同时，缺乏对流转业主的审查、评估机制和流转收益的合理增长机制，农民利益难以得到有效保护。
五是农村土地矛盾纠纷不断增多。在农户之间的土地流转中，一部分是农户间私下口头协议，没有签订相关土地流转协议，且乡镇村社没有及时在土地承包经营证书上进行变更登记，使相当一部分农户在土地租（征）用时，因补偿归属问题产生纠纷。特别是国家取消农业税实行种粮补贴后，一些私下转出土地的农户,又开始收回原有承包地自己耕种而引发的纠纷。虽然各级对农村土地承包纠纷做了大量调处工作，但多数农户对乡镇村社的调处持不信任态度，加上人民法院对承包土地诉讼案件受理很少，这给农村土地承包纠纷有效解决带来较大难度。不仅乡镇、村组织难以调处,形成诉讼后,法院的调解往往也很难奏效。六是农村社会保障体系不完善。目前，农村的养老、医疗、社会救助、低保等社会保障体系正在建立健全之中，覆盖面有限，保障水平不高，土地承载着特殊的生存保障功能。不少农民仍主要依靠土地收入解决看病、养老、子女上学等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于土地流转存在后顾之忧。由于农民文化素质不高、缺乏专业技能，城镇吸纳农村劳动力的能力有限，农民在非农产业就业不稳定，缺乏稳定的生活来源和社会保障，土地流转的风险和成本较高，农民普遍把土地作为最基本的生活保障来看待,对于流转土地存在后顾之忧。
五、对策及建议
能否有效解决当前农村土地经营权流转存在的问题，事关农村改革发展基本目标的实现，关系到农民群众的切身利益和农村改革、发展、稳定大局。在实施过程中，必须按照相关政策规定，坚持“流转形式多样化、运作方式市场化、实施程序合法化、流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转各项机制，因地制宜，合理引导，稳步推进土地流转进程。
（一）转变观念，提高认识。土地流转是农村产业结构调整的重点内容，是实现规模农业、效益农业，推动农业产化经营的前提和基础，土地是最基本的生产要素，土地流转的主体是农民。因此，解决好农民的思想认识问题，打破阻止土地适度规模流转的思想桎梏尤为重要。首先，要打破传统的小农经济意识，牢固树立发展的观念、创新的观念、市场的观念、效益的观念。其次，要切实转变观念，要把土地流转放在推进农业产业化经营和发展农村经济这个大局来认识，正确引导规范，强化服务意识，改进工作方法，切实将农民的积极性保护好、发挥好、引导好。
（二）强化政策引导，健全管理机制。正确引导和规范是加快土地流转速度的关键。一是要加大土地流转政策的宣传力度，切实做好土地流转示范工作。在平等、自愿、互利原则下，通过公司加农户、业主加农户等方式，鼓励、支持、引导农民大胆试点，以点带面，滚动发展，进一步加快农业产业化经营。二是要加强软硬环境建设，对运用土地流转进行优势产业和新兴产业立项开发的，给予资金、技术、税费等方面的倾斜。三是要加强信息服务、科技服务，为农民、土地承包户提供准确的市场信息和科技信息，主动做好政策、法律的咨询和指导调解工作，引导土地流转步入良性发展轨道。
（三）充分尊重农民土地流转的主体地位。一是坚持“依法、自愿、有偿”原则。农村土地流转必须执行国家法规政策，依法签订合同，按规定缴纳税金、承包费等相关费用，并履行应尽的义务；必须坚持自愿，不论采用哪种流转形式，都应该尊重农民的选择和意愿。二是坚持农民在土地流转中的主体地位。充分认识农村土地流转的主体是拥有土地承包经营权的农户，而非村组集体；充分认识土地流转是农村经济发展的手段。坚持因地制宜原则，在形式上不搞“一刀切”，在规模上不下硬指标，一切按市场规律和自然规律办事。三是坚持做好宣传引导工作。广泛宣传党的十七届三中全会《决定》和《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规，对基层干部进行深入培训，让广大干部群众了解掌握有关土地流转的政策精神，逐步消除传统思想观念的束缚。及时总结、推广通过土地流转发展特色高效产业、助农增收的典型经验，使广大农民看到土地流转带来的规模效益，积极、主动、自愿地参与到土地流转中来。
（四）积极培育农村土地流转市场。既要注重有形市场的建设，也要注重无形市场的建设。要在充分尊重农民自愿的基础上，设立土地流转中心或托管中心，以土地托管为载体，对撂荒土地进行统一规划和开发，制定土地市场的流转规则，明确土地流转的程序，规范土地流转行为，定期发布土地流转市场信息，引导农户或集体经济组织通过土地托管发包、股份制合作等形式将承包地向农业产业化项目、种养殖大户流转。同时，要注意发展土地流转中介服务组织，加强对农村土地的分等定级工作，积极开展法律政策咨询、提供流转合同范本等方面的服务。对中介服务组织，要在政策上给予优惠，在法律地位上给予明确，在资金上给予扶持。
（五）建立有效的市场准入制度和抗风险机制。要对进入农村土地流转市场的种植大户、企业业主的农业经营能力进行严格的资格审查和资信评估，对大宗土地流转实行登记备案制度和到有关部门进行流转合同签证的制度；对于毁损破坏耕作层的要按规定缴纳复耕费。有条件的地方可以由政府、土地流转受让业主、农户按照一定的出资比例建立土地流转基金，化解农户土地流转后带来的潜在风险。
（六）积极探索创新土地流转经营体制。根据农村经济发展的新形势，积极探索土地适度规模经营体制，创新土地流转模式。一是发展土地合作社。在二三产业发展快、大多数农民已经脱离土地的农村，组建土地合作社，由农户以土地承包经营权量化入股，合作社负责管理土地，开展生产经营活动，年终采取按股分红等方式运作，提高土地生产效益，增加农民收入。二是积极推行整村连片流转。对承包农户自己经营土地少、流出意向多的村组，积极引导开展整村连片流转。对不愿流转的农户，可以在保证农户权益
不受损失、承包土地数量、质量不下降的前提下，采取“土地互换”等方式，调整种植田块，促进连片流转。三是探索建立农村土地流转信用合作社。借鉴银行货币存贷机制，探索建立农村土地流转信用合作社。土地流转信用合作社对农户存入的承包土地，可直接经营，也可采取转包、出租、入股等形式与农业龙头企业合作经营，使土地流转更加方便灵活。流转形成的规模化土地，组织开展标准化生产，建设优质农产品基地，积极发展“订单农业”、“农超对接”等生产形式，推动产业优化升级，不断提高生产水平和效益，充分发挥土地规模经营的优势与潜力。
（七）建立完善农村社会保障制度。要真正实现农村土地的有效流转，就必须建立健全农村社会保障体系，防止农民离开土地后因缺乏必要的社会保障而带来严重的社会问题。要改变农村现行的以土地保障为核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括农村养老保险制度、合作医疗制度、最低生活保障制度等等。要结合张掖市广大农村的实际情况，加快实施农民工养老、工伤、大病医疗保险和住房保障制度，建立健全社会保障筹资机制、运行机制等，以强有力的制度保障从根本上解决农民土地流转的后顾之忧。
