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对监狱工作法制化建设有关问题的探讨
2008-08-10 09:48:37| 分类： 默认分类 | 标签： |举报 |字号大中小 订阅
[贾 成]
摘要 监狱法制状况是衡量一个国家法治水平的重要标志之一。监狱作为国家的刑罚执行机关，是社会主义法制建设的重要环节，其执法工作的好与坏，直接关系到能否实现公平和正义，关系到能否发挥监狱惩罚罪犯、惩戒犯罪、确保全社会的平安和稳定的社会功能，关系到能否实现十六大提出的实现民主政治、建设政治文明的战略目标。笔者不揣冒昧，对监狱法制化建设中的一些问题作一下探
讨。
关键词 法制化建设 必然性 问题 对策
在依法治国基本方略的背景下，在公民的民主意识、法制意识日益增强的情况下，监狱机关的执法工作日益受到关注。在2003年的全国司法厅（局）长会议上，司法部党组提出要“推行监狱工作法制化、科学化、社会化建设，努力提高罪犯教育改造质量”。监狱工作法制化是对监狱工作的基本要求，也是监狱“三化”建设的首位。
一、监狱工作法制化建设的必然性
（一）监狱工作法制化建设是依法治国的必然要求
1999年3月15日第九届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法制国家”的“依法治国”方略上升到了宪法的高度。推进监狱工作法制化，实行依法治监，正是监狱机关贯彻依法治国方略的组成部分和具体运作。监狱机关依法治监、依法行刑、依法行政，是依法治国的重要环节之一，国家刑事法律体系中相当一部分法律、法规，需要通过监狱行刑才能实现。因此，能否依法治监，在一定程度上直接影响到依法治国方略的贯彻。监狱作为刑罚执行机关，应严格执法，做到有法必依、执法必严、违法必究，以坚决维护法律的严肃性和权威性。《监狱法》第五条规定：“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造活动，受法律保护。”由此可见，依法治监是党和人民通过法律的形式赋予监狱人民警察的工作
职责，监狱工作法制化是依法治国的必然要求。
（二）监狱工作法制化建设是行刑全球化发展趋势的客观要求
在新的历史条件下，罪犯权利不仅表现为监狱工作法制化的命题，而且在国际人权斗争中，扮演着重要的角色。我国政府 1997年10月签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，1998年签署了《公民权利与政治权利国际公约》。2001年，我国又正式加入了WTO，此外，我国还先后签署了包括诸如《禁止酷刑和其它残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》等17个国际性文件。在保障公民的政治权利、社会权利、经济权利和人权方面，我国政府在签署的国际条约中做出了庄重的承诺，如果我们的法律法规不与世界接轨，我们的承诺与言行不一致，不依法办事，那么我们在国际人权斗争等很多方面都会处于被动局面，并因此而影响我国的国际地位和
形象。
（三）监狱工作法制化建设是监狱自身职能的要求
对罪犯实施惩罚和改造是我国刑事司法活动的最后一道程序，它直接关系到刑事司法活动的最终效益，是一项严肃的执法活动。监狱作为是国家的刑罚执行机关，其职能就是惩罚和改造罪犯，把罪犯改造成为守法公民，保障国家的安全、维护社会稳定和社会主义建设的顺利进行。只有推进监狱工作法制化，依法正确执行刑罚，依法惩罚和改造罪犯，提高改造罪犯质量，才能实现这一职能。
（四）监狱工作法制化是提高罪犯改造质量的根本保证
《监狱法》明确地把改造罪犯、预防和减少犯罪作为行刑的最终目的。监狱工作法制化是提高改造质量的根本保证，通过监狱工作法制化，建立确保监管安全的运作机制，改造质量管理的基本模式和考核评价系统，让罪犯认识到在对其进行监管和改造过程中，监狱人民警察严格、公正、文明执法。只有这样，才能确保监管秩序持续安全稳定，提高改造质量，顺利实现罪犯的重新社会化。
二、目前监狱法制工作存在的问题
（一）监狱立法还不尽完善
依法治监必须有法可依，完备的法律法规结构是依法治监的前提。1994年《监狱法》的颁布，标志着监狱立法迈向规范化、法制化，但我们仍然能看出，现有的立法还不很完备，还不能全面满足监狱工作法制化的要求。
监狱刑罚执行工作缺乏“法典”型法律。目前监狱的各项工作，罪犯的入监、改造和出监，各个环节上的具体执行，所依据的多是《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》以及相关法规、规章和司法解释，比较零散。而上述法律法规和解释中，由于立法层次不一样，立法的具体目的各有差异，使它们之间存在矛盾和冲突：如《刑事诉讼法》第 136条与《监狱法》第60条关于“免予起诉”规定的冲突；《刑事诉讼法》第214条与《监狱法》第25条关于“监外执行”规定的冲突；《刑法》第86条第3款与《监狱法》第33条第2款关于“撤销假释”规定的差异等等。而且，《监狱法》虽然是一部兼有实体、程序和组织内容的部门法律，但其有些规定原则性强，操作性差，线
条比较粗，不能成为“法典”。
（二）部分民警法制观念淡薄，执法不严
有法必依，执法必严是监狱法制化建设的关键。然而，在监狱法制化建设进程中，有法不依、有法难依、执法不严的情况却不同程度地存在。究其原因,主要是部分民警受传统的管理模式影响较大，对依法治监的重要性认识不足，不重视法律知识的学习和法律意识的形成，从而导致法律意识淡泊，法律水平差，在刑罚执行和监狱的内部管理中，不能做到严格执法。一线警察在日常管理中还部分存在经验型、粗放型的管理模式，监狱之间、监区之间警察在执法、管理、教育的程序和要求上还有一些不一致的地方，缺乏规范统一的标准，这与监狱工作法制化的要求明显不相适应。
（三）缺乏罪犯权利保障系统
《监狱法》第７条规定“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权力不受侵犯”。1994年《监狱法》颁布以来，罪犯人权保障作为改造罪犯的一项重要原则，在监狱工作实践中越来越受到重视，罪犯的各项政治权利、经济权利、人身权利、社会生活权利等得到了进一步的完善与保障。然而，罪犯作为相对的弱势群体，其合法权利受到侵害往往不能得到保障。要保障罪犯合法权利，很重要的一点就是要设置法律救济，“无救济则无权利”，从制度上、程序上、法律上保障罪犯的合法权利，目前尚存在欠缺。如对罪犯的行政处罚、处分上，程序是否符合规定，内容是否得当，结果错误如何补偿，罪犯缺少法律申诉权；对罪犯的减刑裁定，没有设置罪犯的上诉权等。
（四）对执法的监督体系还不完善
不受制约监督的权力必然导致腐败。法国著名启蒙思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都必然滥用权力，这是万古不易的一条
经验，有权力的人使用权力一直到有界限的地方才休止。”
总体上讲，监狱的执法监督体系是比较完备的，内有纪检、监察，外有检察院等社会监督。但是，由于监狱工作的特殊性，不可能完全对外开放，外界对监狱的监督力度还不能到位，加上一些民警在惩罚和改造罪犯时受旧思想的影响，不能自觉地做到狱务公开，故目前监狱执法的监督体系还需要完善。
三、采取的对策和措施
（一）建立健全独立、完善的监狱法律体系以及与之相协调的管理制度
建立独立、完善的监狱法律体系是实行依法治监的首要标志。《刑法》、《刑事诉讼法》颁行之后，一直没有与之相配套的刑事执行法典。1994年《监狱法》的颁布和施行，在很大程度上填补了这一空白,与前者共同组成国家刑事法律的三个主要法律部门。然而，《刑法》、《刑事诉讼法》都是由全国人大制定，属于基本法；而《监狱法》则是由全国人大常委会制定，属于一般法。由于立法层次和立法目的不一样，《监狱法》与前者之间出现了一些矛盾和冲突，《监狱法》的这种法律地位直接影响着国家刑事法律体系一体化的构筑，因此，由全国人大制定一部统一的刑事执行法典——《刑事执行法》，与《刑法》和《刑事诉讼法》相配合，势在必行。制定统一的《刑事执行法》，是完善我国刑事法律体系的需要，是监狱制度改革的需要，也更是为提高改造罪犯质量的需要。完备的监狱法律体系包括四个层次：一是法律，以《监狱法》为核心，与相关的法律组成；二是国务院颁布的有关行政法规，如即将出台的《监狱法实施条例》；三是有关监狱法的司法解释；四是司法部颁布的行政管理规章制度。
（二）依法治警，提高人民警察的业务素质和水平
党的十六大确立了新世纪新阶段全面建设小康社会的宏伟目标，提出建设一支“政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正”的司法队伍。监狱人民警察是法律的执行者，在监狱法制化建设中发挥着十分重要的作用，《监狱法》明确赋予监狱人民警察在刑事处罚执行法律关系中的主体地位。一支作风过硬、结构合理、管理科学、廉洁高效的监狱人民警察队伍，是依法治监的重要条件之一。监狱人民警察的素质越高，监狱的法制化程度提高愈快；而监狱法制化程度的提高，又对监狱人民警察素质的提高提出了更高的要求。如果不能从制度上保证监狱人民警察的良好素质和水平，那么即使其他制度再完善，依法治监，推进监狱法制化建设工作也无从谈起。
“一次不公正的执法足以摧毁千百次的说教”。为适应监狱法制化建设的要求，全面提高监狱人民警察的执法素质，可以通过以下途径：一是深入开展法制教育，不仅要让民警学习法律知识，更要使他们牢固树立严格、公正、文明执法的观念；二是提高民警的执法能力，包括依法行刑的能力、依法行政管理能力、依法协调监狱外部执法环境的能力；三是依法从严治警，做到严格任用、严格教育、严格管理、严肃法纪；四是加强道德建设，教育引导民警廉洁、公正、文明执法；五是逐步提高监狱人民警察的职业地位和待遇，增强
其爱岗敬业意识。
（三）依法行刑，做好对罪犯合法权利的保障工作
罪犯人权和其他合法权益的保障是监狱工作法制化的一项基本内容。监狱是执行自由刑的场所，罪犯被剥夺人身自由权利，但罪犯依法享有法律规定的其他权利。法的重要价值体现在对权利的维护和保障，保护罪犯权利是推进依法治国的需要，是提高改造质量的需要，也是提高监狱人民警察执法水平的必由之路。如果罪犯的合法权利得不到保障或者受到随意侵犯，那依法治监将徒有虚名。
首先，监狱机关要根据监狱法规定，对罪犯分管分押、警戒、通信、生活卫生、考核奖惩、罪犯减刑、假释、保外就医、特许探亲、亲情会见等方面作详细可行的规定，更重要的是建立起罪犯合法权利受到侵犯时的“救济制度”。其次，监狱警察在具体的执法活动中，要通过依法行刑保障罪犯权利，凡是罪犯没有被剥夺的政治权利、人身权利，监狱都要依法予以保障。第三，要加强对罪犯进行法律知识的宣传和普及，让罪犯明白自己在服刑期间享有哪些合法权利，明白刑罚执行过程中的办事依据，办事程序，执法纪律和监督投诉方法。四是改善条件，在衣食住等物质层面上加大罪犯权利保障，使其安心改造。五是抓好对罪犯的教育，受教育权是罪犯的一项重要权利，对罪犯进行思想、文化、技术教育，对其认罪服法、回归社会后能更好地适应社会有积极的作用。
（四）坚持依法狱务公开，采取各种形式和措施，完善执法监督机制
纵观古今中外，理论和事实都充分表明：权力是腐败的根源，腐败是权力的伴生物，绝对的权力绝对的腐败。监督执法者，形成权力制约，防止权力失控而滥用，是预防腐败，依法治监的保障。从某种意义上说，完善的监督机制，比立法更重要，其能使任何形式的滥用权力、渎职和权力无为都无从逃避监督，使有法不依、执法不严、执法犯法的现象受到制约。
依法狱务公开是指监狱为了准确执行刑罚，将罪犯权利与义务、减刑、假释、暂予监外执行的条件、程序、劳动保护以及监狱人民警察权利、纪律等内容，向社会、向罪犯及其亲属公开，让全社会了解和监督。“阳光是最好的防腐剂”，狱务公开在给罪犯合法权利尊
重的同时，也有利于减少监狱管理的暗箱操作与腐败。
加强监狱执法监督，要在狱务公开、提高执法过程透明度的基础上，形成一个多层次的监督机制。一是主动接受各级人民代表大会及其常务委员会、政协的监督，并形成制度；二是加强人民检察院的法律监督作用；三是发挥内部执法监督检查部门的职能作用；四是强化纪检监察部门的监督作用；五是聘请执法监督员，并形成定时汇报制度；六是自觉接受新闻媒体的舆论监督和群众监督。
四、对监狱工作法制化建设前景的展望
法制完备、执法公正文明是现代化文明监狱的一个显著标志，监狱法制工作是创建现代化文明监狱工作的重要组成部分。应该看到，监狱工作的法制化建设，是在过去“人治”的基础上进行的，必然伴随着人们思想价值体系的变革，所以，这个过程也必然是一个渐进的发展过程。在这个过程中，可能会遇到来自各方面的阻力、限制，工作也可能会出现反复。但是，我们有理由相信，监狱工作法制化建设的大方向是前进的，不可逆的，是符合历史发展规律的，在广大监狱人民警察的共同努力下，新世纪中国监狱工作法制化建设必将
取得丰硕的成果！
参考文献：
⑴吴宗宪.中国现代化监狱研究,警察教育出版社,1996.⑵张秀夫主编.中国监狱法实施问题研究,法律出版社,2000.⑶张晶.中国监狱制度从传统走向现代,海潮出版社,2001.⑷辛国恩.二十一世纪中国监狱发展战略研究,法律出版社,2004.⑸葛炳瑶.依法治监论,浙江人民出版社,2001.⑹武延平主编.中外监狱法比较研究,中国政法大学出版社,1999.时间：2005-09-01 17:34:21
作者：贾成 编辑：仁政
