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在换届选举中优化人大代表结构
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大代表是这一制度的主体，是国家权力机关的组成人员。人大代表受国家和人民的委托，肩负着管理国家事务和社会事务的重任。在换届选举中，能否选出结构合理的人大代表，直接关系到人大代表行使民主权利的充分性与广泛性，直接影响到人民代表大会制度作用的发挥。人大代表结构，即人大代表的构成情况，指各方面代表在本级人民代表大会中所占的比例。对此问题，现行国家法律还没有规定，实际工作中一般是在换届提名代表候选人时，由中共党组织对人大代表候选人的结构作出政策性要求，以使各级人大代表在整体结构上，中共党员、民主党派、无党派人士、工人、农民、干部、解放军、知识分子、归国华侨、少数民族、妇女等都有一定的比例，体现了各级人大组成人员的人民性、代表性和广泛性。但是，由于法律对代表界别的划分和构成没有明确规定，且有关政策的制定尚有不尽科学合理之处，以及对政策的理解和执行中存在一些问题，造成在人大代表结构上存在明显的不合理之处，在一定程度上影响了人民代表大会整体作用的发挥。本文就如何优化人大代表结构问题谈一些看法。
一、换届选举中人大代表结构存在的主要问题
我国现有各级人大代表近300万名，通过历届历次人大换届选举，无论是代表结构还是代表整体素质都有很大进步，但与人民代表大会制度对代表结构和代表素质的要求还充在一些不足，主要表现在以下几个方面：
（一）代表的比例结构失调，这可从下面不同的侧面加以分析
1、干部代表与一线群众代表比例失调。这种情况在县级人大代表结构中尤为突出。如河北某县上届代表中干部代表有76名，占41.09%,较1983年、1993年的代表结构的干部代表比例分别增加了17.3、16.9个百分点。工农代表虽有101名，占54.59%，但除去厂长、经理和村干部外，一线工农群众代表只有22名。有些地方的政府及其部门负责人清一色全是人大代表，有的还身兼几级人大代表。这样群众代表比例过低，至使来自基层、来自弱势群体的声音减弱，这种现状对人大工作带来一定弊端：一是减少了基层工农群众当家作主和参与管理国家和社会事务的机会。基层人大代表的意见和要求往往是人民群众的真实意愿，也最能反映人民群众的根本利益，而有些干部代表往往出于对自己政绩的考虑，不敢讲真话，报喜不报忧，不反映甚至可能压制群众的意见和要求，从而削弱了国家权力机关的群众基础，影响民主渠道的畅通，弱化了人民代表大会制度的宗旨；二是代表在角色上易产生错位。领导干部具有双重身份或多重身份，他们往往以领导者的身份参加代表活动，以领导的角色代替人大代表的角色，这种角色的错位是不知觉的过程，这样就不能正确处理监督与被监督的关系，不是虚心听取其他代表的意见，而是对其他代表发指示、提要求，使审议会成了布臵任务会。有些干部代表在审议时面对行政或隶属关系上的领导，只敢评功摆好，不敢提出批评，生怕得罪上级领导和部门，使审议会成了“拍马会”，特别是在县、乡两级，人代会变成了党委和政府布臵工作的大会，制约了人代会审议决定重大事项及实施法律监督和工作监督功能的发挥，使人民代表大会制度的优势难以体现；三是干部代表本职工作繁忙，影响了人大代表职务的履行。不少担任领导职务的代表是一个地方的党政主管或一个部门或企业的主管，担负着非常繁重的任务和压力，再加上对代表职务的认识不到位，往往把本职工作当成硬指标，把参加人代会和参加闭会期间的代表活动视为软任务，对一般的代表工作和活动大多以请假处臵，更有甚者在出席人代会时委托秘书或司机报到或出席大会，在分组审议时上级领导在场就参加，领导不在就走人，不但自己的代表职务不能履行，还对其他代表造成不良影响。
2、党员代表与非党员代表比例失调。代表结构中保持一定数量的中共党员比例，是坚持党对人大工作领导的需要。但近年来，党员比例有走高的趋势。如某县十四届、十三届人大代表中有中共党员133名、137名，分别占71.9%和74.06%，均高出了以往各届。非党代表均在30%以下。有些地方，党员代表更多，甚至占到80%之多；非党员代表不到20%。中共党员在人大代表中的比例过高，使人代会变成为了“党代会”，不利于社会各方面利益在人代会上反映，人民代表大会制度的优越性得不到充分发挥，社会主义民主得不到充分发扬。造成这种现象的原因主要是在竞选机制不完善的情况下，执政党提名推荐进行“确认式”选举的结果。
3、男性代表与女性代表比例失调。虽然选举法律法规规定要逐年提高妇女代表的比例，但在很多地方，妇女代表的比例没有提高反而降低了。如某县本届有妇女代表40名，占21.62%，较上届减少2名，小1.08个百分点。湖南省十届人大代表中妇女代表148名，占19.42%，比上届少了3.52个百分点。虽然我国宪法规定男女平等，赋予妇女有平等的选举权和被选举权、有平等参予管理国家事务的权利，但由于传统的“男主外、女主内”的思想影响，致使女性的社会交往少，范围小，因此在代表选举中，妇女代表候选人总处于劣势，这样男性就占了大量的比例。
（二）代表的知识结构同一化、不科学
首先，在各级人大代表中，由于领导干部代表和党员代表比例较多，主要局限在党政干部范围内，所以他们的知识层面、工作阅历、思维定势基本属于同一层次、同一类型，难以构成地方国家权力机关集体议决重大事项所需要的立体式智能结构。其次，代表中缺乏法律方面的专业人才，有的甚至不懂立法或司法的基本知识，对现行法律法规的立法精神和执法原则及要领也了解掌握不多，影响了人大立法权和法律监督权的行使。第三，代表中缺乏宏观经济管理方面的专业人才，在审议计划、预算时，有的代表对相关数字之间的关系搞不清，对一些基本的经济术语不明白，提不出有针对性的问题和有价值的建议和意见，影响人代会的审议质量。第四，代表中缺乏精通经济、法律、科技和宏观社会管理的复合型人才，使得人代会的审议流于形式，既提不出高质量的议案和建议，也提不出有分析有见的的意见和建议，远远不能适应人大工作发展的需要。第五，代表中缺乏社会学方面的人才，有的代表不善于做群众工作，不愿意做人民群众的代言人，无视人民群众的呼声和要求，不能发挥代表的桥梁和纽带作用。第六，代表的真实文化水平较低，特别是工农代表的文化比较低，这样在发言、提出议案和建议方面就缺乏应有的知识、水平和视野，这种状况难以适应人大代表依法行使职权的需要。
(三)代表的来源结构不合理，“安排型”、“照顾性”代表多，由选民联名推荐当选的少
许多地方在换届选举中，尤其是在间接选举中，多数当选代表是由组织推荐提名，由代表联名推荐的候选人少之又少。特别在县乡人大代表换届选举中，依照“惯例”或者领导要求，每次换届都要对一些退休老干部、私营、个体企业老板、“劳动模范”、“先进工作者”、农村专业户等进行照顾安排。这部分被照顾安排的代表，更易把人大代表看作是一种荣誉、地位或政治待遇，看作是对自己以往工作业绩的肯定或表彰，而忽视了人大代表职务的责任感和使命感，基本不能发挥代表作用。
二、造成人大代表结构不科学、不合理的深层原因
（一）选民的代表意识还没有真正形成代表意识是指人们对代表的性质、地位、作用及其职责具有的观念和见解。随着社会主义民主法制建设的逐步加强和人民代表大会制度的不断完善，随着建设社会主义法制国家和人民当家作主观念的不断深入，选民对代表的性质、地位和作用的认识有了较大的提高，但仍充在一些问题需要解决，特别是正确的人大代表意识还没有牢固树立。从代表自身来看，有的将当代表仅仅视为一种荣誉，没有认识到代表具有的崇高法律地位和重大政治责任；还有的认为，“代表有职无权，说话没有用，起不了什么作用”，因而对参加代表活动，只是“开会报个到，视察挂个号”，在一些具体问题上不作为或者放弃权利。这种观念做法的形成，既有个别代表本身的原因，也受过去一概的选举做法影响，还与其他种种原因有关。
（二）推荐代表候选人的政党或组织对代表结构的科学合理性缺乏认识
在推荐和提名代表候选人时，一味要求各行各业、各阶层都安排一定数量的代表，而忽视了人大代表履行代表职务所需要的基本素质，或者只强调代表的个体素质，忽视了代表的整体素质，致使所选出的代表虽广泛，但整体议决能力不强。
（三）关于代表的法律规定不具体、不明确
现行宪法和法律对代表的结构、必备条件和对代表的监督、罢免等，有的规定过于原则，有的尚无明确的规定，有待于进一步完善。比如有的地方受代表名额和类别的限制，一些政治业务素质高，议政能力强的同志当不上人大代表，导致在确定人大代表时，只能采取应付和完成任务的办法，而且代表类别的界定也不能确定。又如现行法律仅原则性地规定了选民和原选举单位有权罢免自己选出的代表，但 5 对罢免的标准没有明确规定，也没有规定代表称职与不称职的标准，以至于对不称职代表实施撤换或罢免等都处于一种盲从状态。
（四）竞选机制不完善
我国长期的选举实践表明，选举人和被选举人参选积极性不高的一个重要原因，就是未能引入竞选机制。代表候选人不许报名参选，如若公民毛遂自荐参选，则会招来非议而不被推荐。另外，代表候选人不能竞选。候选人只能被动地依赖选举组织介绍自身的情况，候选人没有联系选民、争取选民支持的机会。在这种情况下当选的代表，往往难以形成“人民选我当代表”的思想，而是认为代表是由“组织安排的”。这不但影响了代表素质的提高和代表结构的合理性，而且还影响了我国选举制度民主本质的充分体现，也使代表难以真正树立起代表意识。
（五）对代表的监督机制不畅通
现行法律虽然对代表的监督问题作了原则规定，然而由于选民和原选举单位对代表履行职务的情况不明，实际上很难监督。加之对代表进行监督缺少明确可行、具有约束力的具体法律规定。因此，一些不积极履行代表职责、明显不称职的代表，只要不触犯法律，都能维持到任期届满，形成事实上的“代表终期制”。依照法律规定，监督代表的主体是选民或原选举单位，各级人大常委会受代表监督而反过来无权监督代表。这在客观上造成了有权监督的主体因不了解和掌握代表的情况不好监督而了解和掌握代表情况的人大常委会又无权监督的被动局面。事实上形成了对代表监督问题上的空白。
三、优化人大代表结构的措施
（一）提高关于优化人大代表结构重要意义的认识
1、优化人大代表结构是国家权力机关有效行使职权的需要。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，在本级国家机关中居于核心地位，行使立法权、重大事项决定权、监督权、人事任免权等。其权利的行使，必须紧紧依靠人大代表，并通过代表集体行使职权来实现。这就要求人大代表从整体上要适应国家权力机关行使职权的需 6 要。既要有一定数量的基层群众，又要有一定数量的各级领导干部；既要有熟悉经济、政治、法律、教育、科技等各方面专门知识的人才，又要有懂得宏观经济和社会管理的复合型人才；既要有一些德高望重的老同志，也要充实一些年富力强的年轻同志。以此组成优化的群体结构，使代表之间取长补短，各尽所能，形成合力，最大限度地发挥代表的整体优势，保证人民代表大会会议的决策水平和工作效率，保证国家权力机关的正常有效运转。
2、优化人大代表结构是人大工作适应当前经济、社会发展的需要。人大工作涉及面广，标准要求高。当前我国的改革处于攻坚阶段，发展处于关键时期，经济、社会工作中的各种深层次矛盾逐渐显露出来，人大担负的各项任务越来越重，对代表执行职务的要求越来越高，对代表知识面的要求越来越宽，对代表年龄梯形结构的要求也越来越明显。适应这一形势的需要，必须认真研究并改进当前代表结构的不合理之处，减少或增加相应的代表比例。
3、优化人大代表结构是实现人民当家作主权力的需要。人民代表大会制度是我国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是我国社会主义政治文明的重要载体。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民通过民主选举产生的各级人大代表，就是代表人民行使管理国家权力的。如果人大代表的产生机制不完善不科学或者人为操纵，就会导致人大代表结构的不合理，政府“官员”、企业“老板”过多，必然导致弱势群体话语权的缺失，广大人民群众当家作主的权力也就难以充分实现。
（二）改革和完善现行的选举制度
现阶段，我国人大代表结构不合理的现象，其原因是多方面的，但主要原因还是由于我们的选举制度不够完善造成的。我们必须要改革现行选举制度，通过制度创新来保障和推进代表结构的合理化。
1、真正使平等选举落到实处。列宁说：“只有普遍的、直接的、平等的选举才可以说是民主的选举”。随着经济发展和社会进步，以及民主意识的增强，在有条件的地方如直辖市、省会市、地级市人大代表实行直选试点，取得经验并经法律确认后逐步推行到更大范围，从而扩大直接选举的范围。
2、不断改进代表结构分类方法，进一步完善采用地域代表制和职业代表制相结合的分类方法。我们过去是按行政区域、部门及其人口等分配代表名额，然后下级单位再按社会阶层、职业等分解代表名额，这进一步分解代表名额就比较混乱了，没有现成的法规可依据，而且当前对选民身份的界别也比较混乱，比如是农村户口，但现在已成企业老板的选民是否还能当选为农民代表，他是否还能代表农民的利益。近几年我国的社会阶层已发生了新的变化，中国社会科学院关于“当代中国社会结构变迁研究”提出了以职业分类为基础，以组织资源、经济资源、文化资源的占用情况为标准的新的阶层分类方法，将我国的群体分为十个阶层。在新一届人大换届选举中可以考虑采用这种新的阶层划分办法，确定每个阶层适当的代表比例，增强代表结构的合理性。
（三）进一步完善选举工作程序与方法
优化代表结构必须从源头抓起，认真搞好换届选举工作，通过作大量深入细致扎实有效工作，使产生的人大代表具有代表性、广泛性。一是严格依法办事，依法指导安排好各方面的代表。选举法律法规规定，少数民族要有一定比例的代表，妇女代表的比例应逐步提高。在分配代表名额时，要把握好以下几条原则：⑴中共党员比例不能超过代表总数的60%；⑵妇女代表比例应不低于25%；⑶干部比例应趋于合理，不宜偏高；⑷适应安排30%的左右上届人大代表参选。二是改进提名推荐工作。在组织提名推荐时，要逐步减少照顾安排，把着眼点放在优化年龄、知识、专业结构上。而且党委提名的幅度要适当，提名的制度要放宽，让民主党派、人民团体、选民都能依法独立地提出代表候选人，并且保证其他提名的候选人与组织提名的候选人平等参选。三是引导选民正确行使民主权利。要加强对人民代表大会制度的宣传教育，加强对选举法、代表法等法律的宣传教育，激发广大群众的政治热情和主人翁责任感。四是要积极做好妇女、非党人士等候选人的宣传介绍工作，为妇女、非党人士参选创造有利条件。在选举工作中，既要发扬民主，又要宣传党的政策，注意因势利导，引导选民正确行使选举权，使政治素质和文化素质高、身体素质好、议政能力强的代表候选人能顺利当选。
（四）在坚持代表候选人资格条件的前提下，用政策明确地对代表的整体结构提出要求
代表不是荣誉称号，选代表也不是评先进，各条战线上的先进模范人物尽管在本行业、本岗位上非常出色，但未必个个都能当好人大代表。《代表法》明确规定，“代表所代表的利益和意志，是全体人民的利益和意志，人大代表是由各选区选举产生的，代表不仅要积极反映选区选民的意见和要求，更重要的是还必须要有全局观念，能够代表全体人民的利益和意志，参与行使国家权力”，“代表应当十分珍惜人民赋予的权利，积极参加本级人民代表大会的各项工作，为本级人民代表大会有效地行使宪法和法律赋予的职权作出努力”等。因而选代表，除了要符合法律规定的一般资格条件外，更重要的是看他的社会活动能力和履行职责能力，看他能否胜任代表职务，特别是安排一线工人、农民等代表时，更要注重代表的履职能力、参政意识、政治活动能力，如文化素养、政治素质、理论修养、法律知识、业务能力等相关条件。同时，在考虑广泛性、代表性的基础上，侧重考虑代表整体结构的科学合理性，并要用政策对人大代表的整体结构作出规定，以弥补目前法律对代表结构未做规定的不足，在党委的统一领导下，通过法定的换届选举，把地方人大建成高效、民主、干事的地方国家权力机关。
（五）减少党政干部比例，增加基层工人、农民代表的比例 2011年全国人大常委会党组在《关于县乡人民代表大会代表换届选举的意见》中规定：来自一线的工人、农民和妇女代表的比例应比上一届有所提升，干部代表的比例应比上一届有所下降，目前各地要逐步落实。并提出明确要求，每县至少要有一名农民工代表，县级人大代表中领导干部代表比例不超过25%，工人、农牧民、知识分子和其他劳动人民等代表所占比例不低于75%。特别是要减少政府组成人员在本级人大代表中的比例，因为从实践情况看，这些人由于具有政府官员和人大代表的双重身份，很难履行代表的监督职能。工农是我国社会主义制度的基本力量，这一方面的代表偏少，就体现不出我国权力机关的“阶级性”。各级人大代表中至少应当有20％以上的一线工人、农民代表，以保证基层人民群众的要求得到反映，利益得到维护。要纠正把提高代表素质同发挥基层工人、农民代表的作用对立起来的观念，应当看到，在占全国人口90％的工人、农民中，文化素质和议政水平高的人也很多，要认真挑选出他们中优秀的人大代表。
（六）适应人大工作需要，增加代表中各方面专家、学者的比例，特别要着重增加复合型人才的比例
人大要决定本行政区域的重大事项，要审议和决定当地国民经济和社会发展计划及财政预算，特别是在以经济建设为中心，实行依法治国的新形势下，各级人大代表中必须有一批熟悉经济、法律、科技方面的专家、学者，必须有相当数量的懂得宏观管理、系统管理，能够全面把握国家方针政策，对当地经济发展和民主法制建设有远见卓识的代表，有人建议，专家学者型代表应占到30％以上为宜，以更好地适应经济和民主法制建设对人大工作提出的新要求。
（七）针对地方人大不同的职权特点，分级确定合适的代表构成比例
如县、乡两级人大可以适当多安排一些农民、乡镇企业和个体劳动者代表；市级人大可以适当多安排一些从事宏观经济和社会管理、国有大中型企业家、科技、文化、经济、法律等方面的代表；省级人大可以适当多安排一些具有多方面知识特别是有社会学知识的复合型代表和熟悉立法及司法方面的专门代表。
（八）把代表的选举逐步引入竞争机制
我国选举法中规定了候选人介绍程序，但在实践中，介绍的内容一般主要是候选人的年龄、学历、工作经历等情况，选民除了看到这些情况外，对候选人的政治素质、个人品质、工作表现、工作业绩、价值取向、法律知识等缺乏了解，因此，除了比较候选人的官职大小、学历高低、年龄大小等条件以外，选民其实无从知晓候选人的其他情况。而竞选是一个让选民全面了解候选人的好办法：一方面，竞选过程可以使候选人和选民加强接触；另一方面，在竞选过程中，候选人会将自己的政治态度和对选民关注的问题的看法表达出来让选民知道，在这样双方互动过程中，未来的人大代表可以了解民意，选民也可以充分了解候选人的态度、看法以及政治活动能力。我国选举法既然没有禁止竞选，我们在实践中何不作出尝试。当然竞选应当有组织、按程序进行。
1、完善代表选举的法定程序。《选举法》规定了10人以上选民（代表）的联名提名与政党、团体的提名具有同等地位，但实践中政党、团体的提名往往为数过多，甚至某些不能胜任代表工作的人也被列入推荐名单，而选民（代表）的提名往往不被重视和同等对待，有的地方领导人甚至不尊重选民的意愿，事先圈定好候选人的提名方案让选民“讨论”。很显然，以这种不公正、不民主的提名为基础进入酝酿确定程序，所谓“讨论”、“协商”不过是一种形式、手续，而不具有实质性的意义。因此，现行代表候选人的提名和确定办法需要改革，改革的思路应当是建立竞争机制。建议试行初步代表候选人自愿报名登记，正式代表候选人由选民（代表）预选确定的制度。从全局出发，保持政党、团体推荐候选人是必要的，但要控制一定的比例，而且要同自愿报名的初步候选人平等地竞争，由选民投票决定正式代表候选人和正式代表。
2、加大对代表候选人的宣传介绍力度。一方面要加强选举组织机构和代表候选人推荐者对候选人的宣传介绍力度和声势，要重点介绍候选人的综合素质；另一方面（也是更重要的方面），要改变目前候选人本人不进行自我介绍的做法，允许候选人（包括初步的和正式的候选人）依照一定的程序作竞选演说，并当面回答选民的提问，从而使选民对候选人有更直接、更全面的了解。结合以上两方面，就是 11 要建立一种由选举委员会介绍，推荐候选人的政党、团体和选民介绍，候选人自我介绍“三结合”的宣传介绍候选人的方式。这样做，既有利于提高选举活动的公开性和民主性，也有利于增强当选代表的责任感和使命感，从而优化人大代表的整体素质结构。
（九）建立代表优胜劣汰的自然进出机制
对未经批准几次缺席人代会或长期不能履行其法定职责的代表，应采取相应措施终止或免除其代表职务，同时，要及时补选缺额的空缺代表，建立代表优胜劣汰的自然进出机制，改变人大代表只进不出的状况，与此要加强代表的履职培训。
人民代表大会制度是符合我国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好的实现形式，同国家和人民的命运息息相关。随着我国社会经济成份、组织形式、就业方式和分配方式日益多样化，社会阶层结构发生了深刻的变化。作为各级人民代表大会的组成人员，来自不同社会阶层、代表不同利益群体的人大代表，自身的组成结构也应当充分地反映这种变化、适应这种变化。进一步改善和优化人大代表结构，在社会主义政治文明建设中具有重要的作用，它既有利于扩大人大的社会基础，又能增强人大的整体功能。
