在先行先试中引领统筹城乡发展之路由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“统筹城乡发展的关键”。
在先行先试中引领统筹城乡发展之路
转载日期：2012-7-18 22:47:00 来源：学习时报
2007年初夏，历史再次选择重庆——全国统筹城乡综合配套改革试验区“花落”巴渝大地，重庆成为我国省级行政单位的第一个综合配套改革试验区。这一战略决策，是中央在全国经济改革布局中落下的一颗极具里程碑意义的棋子。对于3200万重庆人民来说，这是历史的机遇与挑战，更是光荣的责任与使命。从此，8.2万平方公里的巴渝大地，成为我国统筹城乡综合配套改革的最大一块试验田。这是一幅气壮山河、波澜壮阔的历史画卷！这又是一条前无古人的求索路！如果说在此前的中央决策中，作为西部唯一的直辖市，重庆扮演更多的是区域经济发动机的角色的话，那这一次，重庆已重装出击，承担起了为全国社会经济体制改革探路并提供示范经验的重任。那么，经过两年的探路，作为全国特别是中西部地区统筹城乡发展的一个“标杆”，重庆的先试先行能否取得了新的进展？重庆探索出来的经验和模式又是否能为全国特别是中西部的协调发展指出一条科学发展的新路子呢？ 在重庆市城乡统筹改革两周年之际，我们调研小组一行来到了有着3000多年悠久历史和光荣革命传统的巴渝大地。在这里，我们了解到了重庆城乡统筹改革两年来的奋斗历程。这是一个勇于创新、与时俱进的改革的两年，也是一个攻坚克难、团结奋进的创业的两年，更是一个爬坡上坎、负重前进的拼搏的两年。在这宝贵的两年间，重庆市紧紧围绕统筹城乡的重点和难点问题，按照国家对试验区提出的“全面改革、重点突破、形成机制、促进发展、试点示范”的要求，不断加快改革创新步伐，在统筹城乡发展各个方面取得了积极进展，实现了改革试验的良好开局，也为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥着示范和带动作用。综合配套改革试验，事关国家整体发展战略，事关中国经济社会发展全局。走过了30年的探索之路，中国改革现已面临历史性的“拐点”：从“浅水区”向“深水区”突进，从单点突破向综合配套改革转变。而在所有需要依靠“综合配套改革”的力量来完成的历史性课题中，牵涉人群最广泛，触及利益层次最深、改革难度最大、风险也最高的，就是城乡统筹发展。事实上，作为一个国家发展战略，在此前的2005年和2006年，上海浦东新区和天津滨海新区已先后成为国家综合配套改革试验区。为何这一次的统筹城乡综合配套改革，国家选择在重庆率先破题呢？ 重庆，中国最年轻，也是我国西部唯一的直辖市，地处我国地理中心和承东启西的重要位置，是典型的大城市带大农村，城市比较发达，农村特别落后。这种突出的城乡二元结构，是我国基本国情的缩影。再加上大库区，处内陆腹地，重庆又具有中等省的构架和欠发达省的特征。因此，统筹城乡发展在重庆特别具有代表性，在重庆开展体制机制方面的探索和改革，对全国尤其是中西部地区将具有示范效应。站在新的历史起点上，重庆市委、市政府审时度势，科学决策，将把重庆建设成为“西部地区重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市”作为发展的宏伟目标，紧紧抓住城乡统筹这条主线，全面推进综合配套改革，不断开拓创新，努力为全国统筹城乡发展探索新路子。经过了两年的攻坚克难，重庆在引导城乡经济社会协调发展、推进城乡劳务经济健康发展和促进土地流转创新突破等方面做了很多有益的探索与实践，为统筹城乡综合配套改革的推进开创了良好的局面。实施科学发展战略 引领城乡经济协调发展 外地人到重庆，常常赞叹，重庆繁华似香港！但是，他们没有看到，繁华都市的背后，重庆还背负着一个贫穷落后的大农村。重庆集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡二元结构矛盾极其突出。在重庆市3200万人口中农村户籍居民占72%，2008年城乡居民收入比达到了3.5∶1。城乡发展的差距不言而喻。面对这样的“两极分化”，重庆如何面对？这种“小马”拉“大车”的状况又怎样去推进城乡统筹改革发展呢？因此，如何科学制定城市的发展战略，促进城乡经济协调发展，便成为重庆推进统筹城乡改革发展的首要任务。两年来，为有效推进城乡经济协调发展，重庆市实施了“一圈两翼”的科学发展战略，开创性地建立区域对口帮扶、互动发展机制，有力推动“一圈两翼”的联动发展，并对城乡经济社会发展统一规划，通盘考虑，通过建立政府财力向公共服务特别是农村基本公共服务倾斜的投入机制，逐步有效缩小了重庆城乡经济的差距。对口帮扶，推动“一圈两翼”的联动发展。“一圈两翼”是重庆二元结构在区域上的表现形态。“一圈”，即一小时经济圈，是指全市发展水平较高的区域；“两翼”，即渝东北和渝东南地区，是指全市在西部地区率先实现全面小康的重点和难点。“一圈”对口帮扶“两翼”，有利于加快构筑“一圈两翼”区域发展新格局，促进城市带动农村、工业反哺农业。重庆市把推进“一圈两翼”协调发展作为统筹城乡发展的切入点和实现大城市带大农村的区域平台，建立了“一圈两翼”区县的结对帮扶关系，从产业联动、就业转移、教育互助、科技合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发等八个方面建立帮扶机制，通过采取财政直接支持、干部挂职、教师互派、医务培训、科研咨询、援建标准厂房等措施，努力实现“一圈”辐射带动“两翼”加快发展。一是坚持优势互补、合作共赢。重庆市建立的对口帮扶是以市场为导向，以富民为中心，以项目为载体，以实效为标准，在互助中寻找合作项目，在合作中谋求发展机遇。通过发挥市场配置资源的基础性作用，结合“一圈”的产业、人才、技术、资本、管理等综合优势和“两翼”的自然资源、劳动力、优惠政策等独特优势，促进“一圈”产业升级，缓解土地、能源、劳动力等要素制约，提升可持续发展能力。二是坚持政府推动、社会参与。重庆市充分发挥政府主导和企业主体作用，由“一圈”有对口帮扶任务的区县牵头，重点企业、大中小学校、医院、科研院所等多方参与，共同组建对口帮扶集团，完善“一圈”企业到“两翼”投资兴业的利益机制。三是坚持典型示范、全面推进。重庆市通过结合区县整合资源、集中力量抓典型，通过示范带动，由点到线，由线到面，全面推进，促进结对区县的全面发展。规划先行，构建城乡全覆盖的规划管理体制。统筹城乡规划是城乡经济一体发展的前提和基础。近年来，重庆市规划局以新版《城乡规划法》出台为契机，以实施城乡一体化为平台，在规划法规建设、规划编制、规划实施管理等方面都取得长足进步，也为全国统筹城乡规划改革发挥了示范带头作用。首先，重庆市以国务院批准的《重庆市城乡总体规划》为指导，着力完善区县、乡镇、村三级规划体系，修订村级规划导则，启动105个市级重点镇规划编制工作。同时，制定《重庆市主城区分区规划编制导则》，明确了主城城镇化区域范围内镇村规划设计，弥补了主城范围内镇规划、村规划的指导空白。其次，重庆市在九龙坡、江北等6个区县开展国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用和环境保护规划“四规叠合”试点，着力在空间布局上以“一张图”涵盖城乡，进一步提高规划的科学性和可操作性。再次，重庆市着力改变城乡规划分治的状况，由规划部门统筹城乡规划管理，构建城乡全覆盖的规划管理体制。通过立法授权城镇规划区外的乡镇政府负责乡镇城乡规划管理工作，强化其组织编制乡镇城乡总体规划和村规划。同时，按照《重庆市人民政府关于进一步加强和改进城乡规划工作的决定》要求，完善农村地区的规划管理机构设置和人员配备，实现了城乡规划管理职能和规划服务向镇、乡、村的延伸。整合资源，深化行政管理体制改革。直辖以来，重庆市的行政体制调整稳步推进，机构改革不断深化，直辖市行政管理体制逐渐规范。那么，在新的条件下，如何进一步发挥体制优势，更好地促进城乡经济协调发展呢？ 启动新一轮机构改革。重庆市整合原市农办、农业局、农机局、农综办设立新农委，深化乡镇机构改革，完善乡镇信访、维稳、人民调解、综合治理、安全生产“五位一体”工作机制。深化事业单位改革，完成705个市属事业单位初步分类。探索建立统筹城乡人才支撑体制。加强农村人才队伍建设，把“农村基层人才队伍建设计划”纳入全国“三支一扶”计划，全年共选派4018名大学生到乡镇党政机关、行政村、学校、农技服务机构、医疗卫生机构工作。建立统筹城乡的公共财政体制。重庆市通过合理划分市、区县、乡镇三级政府管理权限，着力构建统筹城乡的公共财政体制框架。市级一般性开支占全市支出的比重始终控制在25%以内，财力下沉到区县，并重点向边远山区和贫困地区倾斜。探索对财政性支农资金的整合，启动按竞标方式配置涉农资源的改革。搭建优质服务平台 推动劳务经济发展壮大 劳务经济是近几年我国社会经济活动中出现的一个新概念。它是指劳动者靠出卖劳务获取收入的一种经济关系和经济活动，也是指一个地区（或单位）在一定时期内，通过劳动力输出获得收益而推动发展的经济。劳务经济的迅速崛起，增加了农民收入，加快了农村脱贫致富步伐，被农民喻为旱涝保收的“铁杆庄稼”。在这“铁杆庄稼”中一个至关重要的要素就是农民工。农民工是我国实现城镇化、工业化、现代化过程中必然岀现和必不可少的一支重要力量，是连接城乡的重要纽带，是统筹城乡改革发展中必须面对的一个特殊群体。重庆作为全国主要的劳动力输出地之一，农民工问题在全国具有很强的典型性和代表性。搭建服务平台，解决农民工问题，是推动劳务经济健康发展这一统筹城乡改革主线的主要内容，也是循序渐进解决城乡就业和社会保障问题的重要步骤。两年来，重庆市围绕加快转移农村富余劳动力，推动城乡劳务经济发展壮大，着重在促进农民就业、完善社会保障制度以及推进公共服务等平台上进行了积极探索。建立“四大体系”，引导农村劳动力有序转移。通过几年发展，重庆市基本建立起推进农民工就业的“四大体系”。一是转移就业服务体系。全市40个区县（自治县）中，有300个街道（乡镇）、627个社区（村）人力资源市场信息网络联网运行，1026个街道（乡镇）、1615个社区和855个村建立了就业和社保工作平台，有1万余人的基层工作队伍直接为农业富余劳动力转移和农民工提供就业和社会保障服务。二是职业培训体系。重庆市坚持短期培训与中长期培训相结合，提高农民工就业能力。大力推动中职教育发展，2008年全市有43.4万名农村学生就读中职学校，100%享受资助政策，其中当年享受资助政策的27.4万人，中职学校毕业生就业率保持在95%以上。三是返乡创业政策体系。在20个区县设立市级返乡创业园区，搭建创业平台。对返乡创业企业，根据其缴纳各项税费的情况，在3年内安排财政补贴进行扶持。对返乡创业重点企业给予贷款贴息，对自主创业农民工个人提供小额担保贷款最高8万元（小企业最高可贷款100万元），并给予80%的贴息。四是服务管理体系。为农民工免费办理居住证，实行“一证式”管理。建成“农民工公寓”30.8万平方米，2008年定点落实农民工子女就读中小学校406所，招收农民工子女19.8万人。建立农民工工资保障金制度，累计向企业收取农民工工资保障金22.9亿元。在“四大体系”的推动下，重庆市农民工就业呈现出健康发展的良好势头。到2008年底，全市累计转移农村富余劳动力778万人，已转移就业的农村富余劳动力占农村劳动力资源总数的52.2%，比全国平均水平高15个百分点以上。完善保障体系，编织覆盖城乡的社会安全网。近年来，重庆市在进一步完善城镇社会保障制度的同时，加大改革创新力度，积极推动统筹城乡的社会保障制度建立完善，在制度上真正做到所有城乡居民老有所养、病有所医。一是在全国率先为农民工“量身定做”社会保险制度。建立了“低费率、广覆盖、可转移”的农民工养老保险制度。同时，建立了“低费率、保大病、保当期、用人单位缴费为主”的农民工大病医疗保险制度。二是建立征地农转非人员和城镇用人单位未参保超龄人员养老保险制度。2008年，重庆市在全国率先出台并实施了被征地农转非人员和城镇超龄人员养老保险办法，解决1982年以来90万被征地农转非人员和10多万城镇集体企业未参保超龄人员的养老保险问题。三是探索建立城乡居民合作医疗保险制度。按照“共建一个平台，运行两套标准，实行城乡统筹，均衡公共服务”的模式，整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，建立城乡居民合作医疗保险制度，将农村居民、城镇职工基本医疗保险制度外的学生、少年儿童和其他非从业城乡居民纳入保障范围。四是出台以个人身份参加城镇职工医疗保险办法。对参保的国有企业“双解”人员和关闭解体集体企业退休人员，由市和区县财政每人每年补助180元，并给予3个百分点的缴费优惠，解决24万关闭解体集体企业退休人员和11万国有企业“双解”人员等无用人单位退休人员参加医疗保险历史遗留问题。推进公共服务均等化，让城乡居民共浴改革阳光。为让城乡居民共享改革成果，重庆市努力提高统筹公共服务的能力，加快教育卫生科技等事业城乡统筹步伐。统筹城乡教育发展，促进教育公平。重庆市立足科学发展与和谐发展，积极探索，大胆实践，有效推进了城乡教育协调发展。首先，均衡义务教育发展，优化配置城乡义务教育资源。建立健全了进城务工农民工就学保障制度，确定农民工子女定点学校400余所，解决了近20万农民工子女接受义务教育的问题。其次，加速城乡技能型人才培养。2008年，重庆市率先在永川、渝中、江北、南岸、大渡口、双桥等6个区开展了免费中等职业教育试点。再次，增强高校服务经济社会发展能力。重庆市全面推进产学研合作，大力转化科技成果；扩大科技合作与开放，提升科技创新水平；深入开展校地合作，服务地方经济发展。完善城乡医疗卫生服务体系，建设“健康重庆”。试验区成立两年来，重庆市卫生局以完善服务网络、优化资源配置、健全保障制度为着力点，加快城乡卫生服务体系建设，促进城乡卫生统筹发展，取得了初步成效。首先，统筹基层医疗卫生服务体系建设，努力缩小城乡差距。2009年投资28936.29万元，其中中央17670万元，支持170个乡镇卫生院、34个城市社区卫生服务中心和156个村卫生室业务用房和污水、环境整治等配套设施建设。其次，统筹城乡公共卫生服务体系建设，逐步实现公共卫生服务均等化。结合“健康重庆”建设，重点支持妇幼保健工作，在全国率先实施农村孕产妇住院分娩补助、城乡孕产妇和新生儿保险，儿童计划免疫从七苗扩大到十四苗，实行全免费；艾滋病、结核病等重点传染病防控和免费治疗；农村地区计划生育免费技术服务实行全覆盖，逐年增加生殖健康免费检查项目。再次，完善新型农村合作医疗制度。积极推进新型农村合作医疗试点，参合农民达到2179万人，参合率93%。财政补助资金采取“当年预拨，当年结算”的方式，确保了基金平稳运转和参合农民医疗费正常报销。积极整合资金，利用农村特困医疗救助资金、残保金和计划生育事业费等，资助生活困难或其他符合政策农民参合。破解土地改革难题 促进土地流转突破创新 要实现统筹城乡发展的目标，首先必须找准发展引擎。土地就是实现这一目标的核心问题。但现实问题是，重庆市主城经济发展所需的土地缺口巨大。2008年，市政府委托西南大学课题组进行《重庆新型土地平衡制度研究》。研究结果显示，重庆2020年前的土地现实供需缺口达425.29平方公里。与此相反，农村的土地资源却存在大量的浪费和闲置。这就需要最大限度地利用土地流转，但是农民大量土地“流转”后，又会导致种粮面积严重“缩水”。因此，土地流转是一个根本性的改革难题。重庆市进行土地流转方式的重大突破创新，建立了全国第一家农村土地交易所。农村土地交易所的建立，是统筹城乡土地有效利用的新探索。这使重庆市一方面既守住了耕地红线，确保耕地3256万亩不变，年产1100万吨粮食指标不降，另一方面又在土地总量不变、不违反国家土地政策的前提下，做到占补平衡，为经济发展调剂出可以利用的土地资源，从而使重庆统筹城乡综合配套改革迈出了重要的一步。加快土地流转，促进规模经营。重庆市坚持农村基本经营制度不动摇，以维护农民土地承包权益和提高土地资源利用效率为核心，按照依法自愿有偿原则，建立健全土地承包经营权流转机制，加强土地流转方面的各项服务，正确引导农村土地流转。布局产业，引导流转。重庆市委、市政府将土地流转和规模经营的目标取向定位在产业发展上，及时提出了“135+X”的农业产业发展战略，引导土地流转。“1”即稳定发展优质粮油。“3”即突出发展生猪、蔬菜、柑橘三大支柱产业。“5”即大力发展林果、蚕桑、中药材、草食牲畜、花卉五大特色产业。“X”即积极支持有条件的区县发展1―2个有区域特色的产业，推进全市农业产业优化升级。通过大力发展产业来引导和促进土地流转。依托城镇，促进流转。立足重庆大城市带大农村的特殊市情，采取“两头抓”的方式。一是城市牵引。放宽“农转非”户籍条件，只要进城务工农民有稳定收入来源、全家已在城镇居住且本人自愿的，即可办理“农转非”。二是农村助推。大力发展都市型、特色型、生态型现代农业，制定规划推进土地流转，引进种养大户、农业企业和城市工商企业，集中规模经营土地，提高比较效益。培育主体，带动流转。一是培育经营主体。依托龙头企业构建新型园区，由龙头企业租用农民土地实行集约化经营、规模化生产。二是培育流转主体。在尊重农民意愿、保护农民权益的前提下，积极支持农户将土地委托给集体经济组织进行统一流转经营。完善体系，服务流转。截至目前，重庆市已有20个区县建立土地流转服务中心，32个区县的594个乡镇建立土地流转服务中心，28个区县的3338个村建立村级土地流转服务站，15个区县建立了农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，部分土地利用价值较高的地方，已出现了104个土地流转市场中介服务组织，为促进农村土地流转提供服务和保障。以“地票”为轴心，探索土地制度改革。重庆市在坚持保证耕地保有量和粮食区域基本自给等“红线”的基础上，以探索建立城乡一体的建设用地市场为目标，稳步开展城乡建设用地增减挂钩、农村土地交易所等改革试点。2008年12月4日，全国首家农村土地交易所——重庆市农村土地交易所成立。农村土地交易所以“地票”为轴心，逐步建立起一套最大限度发掘农村土地资本价值，促进城乡要素相互流动的新机制，不仅成为农村各类土地交易的平台，而且成为农村土地制度改革的工具和载体。与当前实行的“占补平衡”耕地保护政策不同，“地票”是“先造地后用地”，先把农村建设用地复垦为耕地后，才在城市新增建设用地，城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，耕地面积没有减少。而且，“地票”这种以“先补后占”替代“先占后补”的用地模式，可有效防止现有征地模式“占地在先是刚性的，造地在后是柔性的、时间和质量不能保证”的弊端，并且，通过 “地票”的收益反馈农村，实现了工业反哺农业，城市带动农村。自2008年12月4日第一次1100亩“地票”交易和968亩土地承包经营权、3000亩林地承包经营权实物交易后，农村土地交易所又陆续组织了4次“地票”交易。共计交易“地票”34宗，成交面积5800亩，成交金额5亿元。引导城市资源下乡，加大扶农力度。城市资源下乡是统筹城乡发展的重要内容，是加快建设以城带乡，以工促农新格局的重要途径。重庆市高度关注城市资本、技术向农村流动的趋势，并已经着手研究制定引导性政策。“我们将利用政策优势，鼓励、引导城市资源要素向农村优化配置，在土地政策法规和保护农民利益等基本底线前提下，盘活闲置的土地资源，大力推动发展现代农业产业，带动当地农村增收。”统筹城乡综合配套改革办副主任徐强称，2008年试点了10个城市资本下乡项目，今年上报要求试点的项目达250多个。总体看，资源下乡重点项目推进良好，对促进小城镇建设和乡村三次产业联动发展效果积极。在城乡资源的双向对进中，城市资源要素下乡不仅仅是城市资本，还包括人才和金融资本。未来5年，重庆市将累计选派3.2万名大学生到乡镇和村“两委”工作。在农村金融领域方面，重庆市大胆创新，鼓励开发面向农村的金融服务和金融产品，促进金融服务向农村延伸，不断提高金融对农村产业的支撑力。后 记 如果说，传统“特区”的设立，主要体现的是把GDP增长作为主要目标的 “改革共识”的话，那么重庆“特区”则无疑将成为“新改革共识”的实验区。这种“新改革共识”就是要求改革“更加注重社会公平”，要求改革的结果是“共同富裕”。也就是说，改革的“主旋律”将由社会改革目标取代经济改革目标，实现由经济目标主导向社会目标主导的回归。然而，改革必定会触碰既得利益、触碰雷区，闯雷区又怎能不犯错、不付出代价？ 因此，与过去的老经济特区不同，中央并未给予“国家综合配套改革实验区”多少资金投入和优惠政策，但却赋予了“先试先行权”，核心就是一种“试错权”。“先行先试权”，这实为改革试验之思想大前提！我们深知，没有突破的胆魄，就没有创新的智慧；而一个没有创新的“试验区”，就没有资格承担起为全国社会经济体制改革提供示范的重任。重庆在先行先试中开创统筹城乡综合配套改革新局面的实践表明，在改革的“深水区”航行，我们既要激励各级政府及官员，冲破框框，不怕付出代价；还要发挥高度的政治智慧、改革智慧，有破有立，运筹帷幄，让改革向着健康、良性、稳定的方向发展。只有这样，才能促进我国经济社会体制改革的深化，为全国特别是中西部探索出一条科学发展的新路子。（中央党校《学习时报》社城乡统筹发展调研组 袁赛男 郭小明 吕红娟 张治江 舒胜花 曾西雅）
