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国税绩效层级管理的一些思考和探索
税务部门处在复杂的社会环境中，对其进行绩效评估涉及到经济、社会、政治、文化和法律等诸多方面的因素，由于其涉及面广，使得评估指标体系的制定成为一个难题。有效的评估指标体系，必须从根本解决税务部门的整体绩效问题，考核评估在促使税务干部努力完成税收任务的同时，还应该进行有效的分析管理，实现政府总体战略与税务部门战略管理目标的有机结合。
近年来，我国经济取得了飞速的发展，税收收入也随之快速增长。税收取之于民、用之于民，税收的增长及合理科学的使用反过来又促进了经济与民生的发展，形成了经济发展-税收增长-社会发展的良性循环。然而我们不应该忽视的是，我们税收的增长一定程度上是以征税成本和纳税成本的增长为代价的。为了完成税收收入的任务，我们的税收征管部门往往穷尽一切方式不计成本地通过增设机构、增加人员、加大征管投入的方式来达到目的。税收对经济发展具有积极的促进效应，于此同时，税收对经济发展所带来的扭曲效应也是不可以忽视的，总之，我国的税收征管的绩效水平是比较低的。如何降低税收征收成本、税收收入、减少税收对经济发展带来的负面的扭曲效应，即如何提高我国现阶段的税收征管绩效，是摆在我国税收理论界和实务界前的重要课题，该研究具有重要的现实意义。
一、公共部门绩效层管理的目的政府绩效考评是现代公共管理的核心内容之一，是现代政府实施公共管理的必要手段。对公共部门的绩效考评关系到政府能否完整准确的履行其职能，关系到国家经济与社会发展以及每一个公民的福祉，大家都很关注。公共部门的绩效考评有利于政府进行资源的合理配置、强化组织内部的激励与约束，有利于提高政府的行政效率，有利于提高公共部门工作的合法性，接受社会的监督。政府绩效评估的开展是整个政府管理创新的一部分，关系到科学发展观的落实和和谐社会的构建，如何开展好值得深入探讨和实践探。
税收征管的考评属于公共部门的考评的范畴。税务机关的绩效考评属于政府微观层面的具体行政行为的绩效考评，它根据对税务机关的工作效率、执法水平、服务质量和社会公众(以纳税人为主)满意程度等方面的考核审查，对税务机关日常工作过程中的投入和收益、短期以及长期的成果所反映出来的绩效进行评定和等级划分。为了实现税务机关的绩效，其考评应该围绕以下三个方面的目的来开
展：一谋求现代信息管理技术平台的广泛应用，强化各税务管理部门之间、税务机关与纳税人的信息化沟通与交流。二谋求纳税人或其他公众组织对税务机关的外部监督。三谋求税务机关执法的公平，规范税务机关的执法行为，将纳税服务质量与纳税人对服务的满意度作为评价税务机关的第一标准，这其中蕴含了企业管理中的顾客至上和公共责任的管理理念。总的来说，税收征管的绩效考评以提高税务机关的税收执法能力与税收执法水平，强化纳税人的主动依法纳税的意识，进而达到和谐税收征管，以税收促进社会发展为目的。
二、国税绩效层级管理的问题
（一）缺乏长期战略目标
当绩效考评体系能对一个组织的长远发展产生积极深远的影响时，说明该绩效考评体系是基于该组织的长期战略目标而设立的，说明该考评体系的各指标能将组织中的各职能部门甚至是组织中的个人的努力都引向了同一个方向，即组织的长期战略目标。税务部门要做到这一点，就需要在构建绩效考评体系时，以税务部门的长期战略目标为引导，以便于建立关联性强、目标方向一致的税收征管绩效指标链。国税局缺乏长期的战略目标。受税务机关完成任务“一俊遮百丑”的传统思想影响，国税局的长期战略目标的核心也仅仅是税收收入的增长，即便有其它的战略目标，也是为增长税收收入这一战略目标服务的。
为适应现代社会发展的要求，随着政府职能的转化，税务机关也需要重新定位其角色，税务机关要实现征管为主到以服务为主的角色转变，一方面是强化税收征管，积极履行国家所赋予税收机关的组织税收收入的职能，另一方面不能无限扩大税务机关对税收收入规模和增长速度的控制能力。在通讯、交通技术都非常先进的现代社会，对于企业来说，国家区域的限制越来越小，世界已经逐步形成一个统一的市场，任何一个国家地区都可以成为企业对其市场的选择，地理位置的影响已经开始逐步弱化，企业的设立考察的重点已经开始转向了政策环境、政府服务质量等。因此，税务机关与纳税人之间的和谐的征纳关系将越来越成为制约一个地区经济发展的重要因素。因此，税务机关做好纳税服务工作，不仅有利于构建和谐的税企关系，更有利于强化税收征管效能建设，从根本上实现税收征管绩效的目标。
（二）内部管理制度不够健全
国税内部绩效管理制度的不健全主要体现在：第一，内部绩效意识淡薄。由于税务局属于行政机关的性质，缺乏企业的那种竞争意识与较强的监督意识，税收征管绩效未在税务局内部形成一种文化。税收征管绩效的推广仅仅是自上而下的一种考评，在税务干部未正确认识到绩效考评对于税务局这一组织自身以及对于税务干部个人的正面的积极的意义的情况下，完成绩效只是一种消极的任务。绩效的推广及其成效很大程度上就只能取决于领导的重视了。而现实中，仅靠领导个人是难以承担完善绩效考评体系的责任的。第二，缺乏个人绩效考核制度，缺乏有效的激励和奖惩机制。纵观国税局绩效考评的各项内容，其针对的都是团队绩效，缺乏对个人绩效考评的内容。由于缺乏个人绩效考核，在传统考核中是一种“干好干坏一个样”的局面，缺乏有效的激励和奖惩机制，税务干部的责任感和危机感比较差，不利于税收征管工作保质保量地完成。第三，缺乏有效的内部监督，忽视外部监督。按照税务机关的领导体制来看，税务机关业务工作受上级税务机关的领导，同时又受到当地政府的监督和管理。因此，对税务机关进行考评的政府主体较多，上级税务机关要对下级税务机关进行年中与年终的考评，各级政府要对当地的税务机关考评，其他公共部门组织的行风评议、专项的执法检查同样也是对税务机关工作的考评。然而各种考评有一个共同的特点，就是都是属于内部的考评，都属于一种自上而下的监督。而现行税务机关多从税务机关内部获取考评体系的量化指标，很少通过税务机关以外的途径获得，导致了外部的评价和监督体制的缺乏。此外，税务机关属于国家行政管理部门，其本身缺乏市场竞争，纳税人一旦确立，在很大程度上就没有自主选择由哪个税务机关提供纳税服务的权利，再加上税务机关在对自身进行绩效考评的指标设计中，缺乏社会公众（主要是指纳税人）对税务机关的考评与控制，缺乏对税务机关的行为的认知的反馈途径，税务机关的绩效考评对于完善纳税服务体系所能起到的作用也就非常有限了。
（三）缺乏健全的绩效考评指标体系
首先，国税绩效考评指标体系的组织架构不健全。完整的绩效考评体系应该包含对税务部门和税务人员的综合绩效考评。现行的国税的征管绩效考评仅仅限于对部门的绩效考评，缺乏对税务干部个人的绩效考评。政府部门不同于企业，企业多以盈利性为目的，因而针对企业员工个人绩效考评指标的设定较容易且单一，可以根据个人依托其所在的部门在创造经济利益中的作用与效率而设定。税务机关作为公共部门，其并不直接产生经济效益，税务人员的绩效的评价难以确认，尤其是对纳税服务的过程的评价。国税局一直酝酿出台的税务干部个人绩效考评制度也一直迟迟没有出台。本文认为，国税局绩效考评体系的构建可以借鉴“组织绩效考评中心观”的观点，即考评的重点侧重于税务机关的职能科室的层面，但同时将的税务干部个人绩效考评内容与过程与相关职能科室相结合，以此来达到既能实现税务机关行政管理绩效，又能提高税务人员个人素质和能力的双重目的。其次，指标的设计不够科学。现行的绩效考评体系主要是针对一些静态工作的考评，多是些静态的指标，而缺乏动态的指标。表现在绩效指标上就是强化税收收入、四率（申报率、入库率、处罚率、滞纳金加收率）等客观性结果性指标的开发，而忽视优化工作流程、优化纳税服务、提高员工素质等相关的过程和行为指标的评价。因此，税务部门绩效考评如忽视税收征管前置指标的考评，会使整个考评体系缺乏整体性，导致税收征管工作的无法顺利地开展。相反，完善的指标体系能够发挥事前积极诱导征管行为、事中全面监控征管流程和公正评价税收征管绩效的作用。如果仅仅对结果进行评价的话，该评价会只会影响被评价者的短期行为，于长期的工作目标或者战略目标的实现无益。因此，在考评指标的体系构建中，应该同时将过程和行为纳入评价体系，引导被评价者主动规范自己的行为，最终自然而然促进组织预期目标的实现。
三、国税绩效层级管理的探索
（一）加强绩效考核的内部管理意识，推行绩效文化
任何制度的在开始推行的阶段，都需要新的组织文化体系的推动下才能成功。由于当前的国税文化缺乏以绩效为导向的组织文化，绩效考评制度的切实推行触动了传统的组织文化，税务工作人员由于对绩效考评存在认识上的误区，在思想上难免会产生抵触情绪。因此，要建设并推行一套科学有效的绩效管理制度，必要要注重营造好的绩效文化。基于中国行政管理的特点，领导者在中国的行政组织中发挥着重要作用，绩效文化的推行需要领导重视，身先士卒。因此，推行绩效管理文化时，首先需要领导者能认识到绩效管理的必要性，要下决心打破传统考核中“干好干坏一个样，做得多错得多”的局面，要增强税务工作人员的危
机感与责任感，同时，领导者要向普通的税务人员传递一个的信念:国税的现代化的绩效考评势在必行，不能半途而废，要坚定大家的信心。绩效文化能为绩效管理的推行提供了有力的保障。
（二）个人绩效考核制度的建立
个人绩效考评制度的建立有利于提高税务机关的行政效率与效能。国税系统已经开始建立了个人绩效考核制度，如广州市国家税务局、扬州市地方税务局都先后建立了本单位的个人绩效考评办法，他们为国税局建立个人绩效考核制度提供了一些经验借鉴。本文认为，国税局的个人绩效考评制度应该按照“为什么绩效考评、考评什么、如何考评、如何用考评结论”的思路，对国税干部各项工作的数量与质量、行为与结果、态度与责任科学合理地考核评价，并将个人绩效考核与目标考核与国税文化建设工作有机地结合起来。通过“转变思想观念，解决‘为什么考评’的问题”、“合理设置，解决‘考评什么’的问题”、“坚持公平公开，解决‘如何考评’的问题”、“严格奖惩兑现，解决‘如何用考评结论’的问题”等措施，大胆创新个人绩效考评体系。根椐工作特点和实际情况，建立了“五员”个人绩效管理体系运作模式，实施税收征收员、税收管理员、税收稽查员、机关工作人员、考评员分类管理，增强了考核的可操作性和可比性。在构建个人绩效考评制度的时候还应该注意，由于很多岗位不能简单地以一些硬件指标进行。
（三）引入外部监督机制
税务机关的绩效考评主要是是一种内部的考评，是一种自上而下的监督。无论是上级国税机关要对下级国税进行年度目标管理考核，还是人大、政协等公共部门组织的政风行风评议、税收执法督察本质上都是政府部门内部的监督。这些考评在一定程度上都缺少外部监督机制的引入，缺少纳税人对税务局提供的纳税服务的质量的全面的反馈。为了引入外部监督，更客观全面地评价国税所做的工作，国税在引入外部监督机制方面做出了一定的努力和创新。例如，国税局于2010年研究开发了“市地方税务局廉能监督网络评议评价系统”，现还在试行过程中。国税局每年都会集中开展一次纳税人评管理员活动并积极推进民主评议政风行风工作。这些外部监督机制的引入极大地促进了国税征管水平和纳税服务水平的提高，是值得肯定的。然而这些制度的运行还是处在独立的试运行的阶段，并没有纳入国税征管绩效考核系统之中，故而还有待完善。
